Письмо Правительства РФ от 6 марта 2008 г. N 1031п-П11 "Заключение на проект федерального закона N 284053-4 "Технический регламент на молоко и продукты его переработки", принятый Государственной Думой в первом чтении 8 июня 2007 г., и подготовленный ко второму чтению" (не действует)

Письмо Правительства РФ от 6 марта 2008 г. N 1031п-П11
"Заключение на проект федерального закона N 284053-4 "Технический регламент на молоко и продукты его переработки", принятый Государственной Думой в первом чтении 8 июня 2007 г., и подготовленный ко второму чтению"

В Правительстве Российской Федерации рассмотрен представленный проект федерального закона.

Законопроект разработан в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" (далее - Федеральный закон) в целях защиты жизни и здоровья граждан, охраны окружающей среды, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Кроме того, принятие данного законопроекта обеспечит необходимые условия для разработки и внедрения новых технологий в продовольственной сфере.

Вместе с тем, учитывая необходимость принятия законопроекта, ограничивающего риски причинения вреда в процессе производства и оборота молока и продуктов его переработки, создающего условия для выхода на потребительский рынок безопасной указанной продукции, а также учитывая широкую сферу применения данной продукции, отдельные положения законопроекта нуждаются в доработке.

Так, исходя из статьи 2 законопроекта, объектами технического регулирования законопроекта являются молоко и продукты переработки молока, в том числе продукты детского питания, выпущенные в обращение на территории Российской Федерации, а также процессы производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации молока и продуктов его переработки. Учитывая, что название технического регламента должно отражать сферу его применения (действия), название законопроекта необходимо уточнить.

Согласно части 2 статьи 1 законопроекта, к сфере его применения отнесено определение прав и обязанности участников регулируемых законопроектом отношений.

Вместе с тем представляется не ясным, о каких участниках регулируемых техническим регламентом отношений в данном случае идет речь, поскольку законопроектом не определен круг лиц, относящихся к данной категории.

Законопроект содержит отдельные положения, предусматривающие определенные права и обязанности продавца, изготовителя. Так, например, частью 9 статьи 7 законопроекта изготовитель или продавец наделен правом принимать решение об использовании продуктов переработки молока, не соответствующих требованиям безопасности, установленным указанной статьей законопроекта.

При рассмотрении данного положения законопроекта, а также положений статьи 27, определяющей права органов государственной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор) в рамках установленных полномочий, и положений главы 14, касающихся ответственности за нарушение требований законопроекта и возмещения вреда, необходимо отметить следующее.

В соответствии с Федеральным законом техническим регламентом является документ, который устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

При этом Федеральным законом не предусматривается установление в технических регламентах каких-либо полномочий по исполнению требований регламентов, а также ответственности за нарушение требований технического регламента и возмещения вреда, поскольку указанные вопросы регламентированы Федеральным законом.

Более того, статьей 38 Федерального закона предусмотрена обязанность изготовителя (продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) в случае получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов разработать программу мероприятий по предотвращению причинения вреда и согласовать ее с органом государственного контроля (надзора), а также осуществить все мероприятия по предотвращению причинения вреда своими силами, а при невозможности их осуществления объявить об отзыве продукции и возместить убытки, причиненные приобретателям в связи с отзывом продукции.

Положения статьи 27 законопроекта, в части определения стадий, на которых проводится государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов, также требуют доработки и приведения в соответствие со статьей 33 Федерального закона.

Согласно части 2 статьи 2 и части 28 статьи 36 законопроекта к объекту его технического регулирования относятся "продукты детского питания на молочной основе". В этой связи требует уточнения положение части 1 данной статьи, в части использования более широкого по смысловому содержанию понятия "продукты детского питания".

В пункте 10 части 2 статьи 2 законопроекта используется термин "функционально необходимые ингредиенты", который необходимо указать и дать его как основное понятие в статье 4 законопроекта.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "пункте 10 части 2 статьи 2" следует читать "пункте 12 части 2 статьи 2"

Поскольку к объекту технического регулирования законопроекта относится мороженое, перечень продуктов, перечисленных в части 2 статьи 2 законопроекта, необходимо дополнить словами "мороженое на основе молочного продукта или молочного составного продукта".

Положение абзаца первого статьи 4 законопроекта может иметь расширительное толкование, так как в нем используется отсылка к законодательству Российской Федерации в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов", что может допускать неоднозначность используемых в законопроекте понятий.

Для обеспечения достоверности информации о потребительских качествах и составе продуктов переработки молока и предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей (часть 2 статьи 3 законопроекта), а также в целях идентификации молока (статья 24 законопроекта) понятие "молоко питьевое", приведенное в части 5 статьи 4 законопроекта следует изложить в следующей редакции:

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "части 5 статьи 4" следует читать "пункте 11 статьи 4"

"молоко питьевое - молочный продукт с массовой долей жира не более 9 процентов, изготовленный из молока сырого и (или) молочных продуктов (без применения сухого молока, за исключением нормализации по белку) и подвергнутый термической обработке, как минимум пастеризации, расфасованный в потребительскую тару".

Кроме того, с целью исключения введения в заблуждение потребителей целесообразно статью 36 законопроекта дополнить положением, не допускающим возможность маркировать молоко восстановленное и молоко нормализованное как натуральное молоко.

Законопроект содержит положения, не относящиеся к предмету его правового регулирования (сфере применения), определенному статьей 1 законопроекта. В частности, к сфере применения законопроекта не относятся положения части 1 статьи 5 и части 1 статьи 6 (в части содержания и использования животных), главы 8 (устанавливающие требования к персоналу изготовителя или продавца продуктов переработки молока), статьи 37 (определяющие правила нанесения этикеток).

Согласно части 11 статьи 6 законопроекта утилизация "молока сырого или сливок сырых", не соответствующих требованиям законопроекта, осуществляется изготовителем или продавцом этих продуктов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации в области ветеринарии, законодательством Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и законодательством Российской Федерации в области экологической безопасности. Учитывая, что в тексте законопроекта, а также в законодательстве Российской Федерации отсутствуют положения, регламентирующие вопросы утилизации пищевых продуктов, не отвечающих требованиям технических регламентов, данный вопрос остается не урегулированным.

В соответствии с частью 5 статьи 7 законопроекта разработка и производство новых продуктов переработки молока осуществляются в соответствии с международными или национальными, или стандартами организаций, обязательные требования которых к таким продуктам или к связанным с ними процессам производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации не должны быть ниже требований законопроекта.

Учитывая, что обязательные для применения и исполнения требования к продукции или к связанным с ними процессам могут быть установлены только в техническом регламенте, а требования, не включенные в технические регламенты, не могут носить обязательный характер (пункт 3 статьи 7 Федерального закона), указанное положение статьи 7 законопроекта необходимо уточнить.

Кроме того, необходимо исключить формулировки об установлении отдельных требований в национальных стандартах.

В целях однозначного определения сферы применения законопроекта в главе 3 законопроекта предлагается уточнить ее наименование и соответствующие положения, предусмотрев, что специальные технологические процессы при изготовлении и реализации продуктов переработки молока являются элементом процесса производства и должны соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации в области ветеринарии, законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и законодательства Российской Федерации в области экологической безопасности.

Статья 10 законопроекта содержит требования к организации процессов мойки и дезинфекции производственных помещений и оборудования. Исходя из того, что данные требования связаны с требованиями к производству молока и продуктов его переработки, а также учитывая, что обязательными для применения и исполнения являются исключительно требования технического регламента (пункт 3 статьи 7 Федерального закона) необходимо уточнить часть 1 статьи 10 законопроекта.

Вызывает сомнение целесообразность установления в части 1 статьи 13 требования об изготовлении готовых к применению заквасок и пробиотических микроорганизмов на "специализированных предприятиях", а также в части 1 статьи 16 законопроекта требования о производстве продуктов детского питания для детей раннего возраста на "специализированных предприятиях" или в "специализированных цехах".

Кроме того, в целях обеспечения безопасности жизни и здоровья человека часть 1 статьи 13 законопроекта необходимо уточнить в части установления обязательности требований только технических регламентов, а не нормативных и (или) технических документов.

Частью 1 статьи 19 законопроекта предлагается установить, что использование потенциально опасных продуктов переработки молока осуществляется изготовителем или продавцом этих продуктов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации в области ветеринарии, законодательством Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и законодательством Российской Федерации в области экологической безопасности.

Однако в соответствии со статьей 2 законопроекта "потенциально опасные продукты переработки молока", а также их использование не относятся к объектам технического регулирования законопроекта.

Как следует из части 1 статьи 24 законопроекта, идентификация молока и продуктов его переработки проводится в различных целях, среди которых: обеспечение прав участников потребительского рынка на обоснованный выбор продуктов с учетом достоверной информации о них; обеспечение безопасности продуктов переработки молока для жизни, здоровья граждан, их имущества, имущества юридических лиц, государственного и муниципального имущества, окружающей среде, жизни и здоровья животных; установления соответствия продуктов переработки молока сведениям, содержащимся в информации для потребителей, декларации о соответствии или сертификате соответствия, предоставленным изготовителем или продавцом.

Вместе с тем в соответствии со статьей 2 Федерального закона под идентификацией продукции понимается установление тождественности характеристик продукции ее существенным признакам.

При этом цель идентификации продукции четко определена Федеральным законом. Так, согласно пункту 3 статьи 7 Федерального закона технический регламент устанавливает правила идентификации объектов технического регулирования в целях применения технического регламента.

В этой связи технический регламент помимо механизма проведения идентификации должен также содержать и идентифицирующие признаки определенной продукции.

Согласно положению части 3 статьи 25 законопроекта проведение идентификации молока и продуктов его переработки проводится, в том числе и по описаниям продуктов, представленным изготовителем или продавцом.

При этом положение части 4 статьи 25 законопроекта не соответствует части 3 статьи 25, поскольку исходя из буквального смысла части 4 статьи 25 в качестве описания продуктов могут быть использованы любые документы, содержащие описание продукта.

Кроме того, часть 2 статьи 24 законопроекта необходимо согласовать с положением части 3 статьи 25 по вопросу изъятия из оборота и реализации фальсифицированных молочных продуктов.

Положения статьи 29 законопроекта предполагают необходимость подтверждения соответствия одновременно в форме принятия декларации о соответствии и обязательной сертификации. При этом согласно статье 20 Федерального закона обязательное подтверждение соответствия может осуществляться либо в форме принятия декларации о соответствии, либо в форме обязательной сертификации, что определяется соответствующим техническим регламентом. В этой связи представляется целесообразным в законопроекте конкретизировать случаи подтверждения соответствия в форме сертификации или путем принятия декларации о соответствии.

В целях соблюдения принципа добровольности применения стандартов, установленного статьей 12 Федерального закона, в пункте 3 части 7 статьи 31 и пункте 3 части 6 статьи 32 законопроекта после слов "(для иностранных изготовителей)" необходимо добавить слова "применяемые на добровольной основе в целях обеспечения соблюдения требований настоящего Федерального закона".

Кроме того, в соответствии с указанным принципом стандартизации, а также пунктом 2 статьи 24 Федерального закона формулировку "должен содержать", установленную в абзаце первом части 7 статьи 31, а также и абзаце первом части 6 статьи 32 законопроекта, необходимо заменить на слова "может содержать".

В пункте 9 части 7 статьи 31 и пункте 7 части 6 статьи 32 законопроекта слова "товарно-транспортные документы, оформленные в установленном законодательством Российской Федерации порядке, договор (контракт) па# поставку продукции" необходимо исключить. Данные документы не являются доказательственными материалами, подтверждающими соответствие продукции требованиям законопроекта.

В целях однозначного определения состава доказательственных материалов для целей подтверждения соответствия продукции требованиям законопроекта пункт 10 части 7 статьи 31 и пункт 8 части 6 статьи 32 законопроекта необходимо исключить.

Также вызывает сомнение целесообразность проведения ежеквартального контроля органом по сертификации за сертифицируемой продукцией, предусмотренного в пункте 1 части 5 статьи 32 законопроекта. Периодичность проверки может быть установлена не реже одного раза в год.

В пункте 2 и пункте 3 части 5 статьи 32 законопроекта необходимо установить срок проведения органом по сертификации контроля за сертифицируемой продукцией.

В пункте 7 части 25 статьи 36 законопроекта необходимо указать, что состав продукта с указанием входящих в него ингредиентов (компонентов) должен быть указан на площади не менее 15% от общей площади маркировки.

В пункте 14 части 25 статьи 36 законопроекта содержится требование к установлению срока годности молока и продуктам его переработки, расфасованным в потребительскую упаковку, в частности срок годности многокомпонентных готовых продуктов не должен превышать сроки годности входящих в его состав компонентов.

Введение в законодательство Российской Федерации данной нормы установит новый и существенный технический барьер по обороту и конкурентоспособности отечественной продукции на российском рынке, в частности, данное ограничение поставит существенный барьер при экспорте российской продукции, поскольку наиболее качественная и конкурентоспособная ее составляющая, изготовленная с использованием сырого (невосстановленного) молока, просто не успеет уйти с завода- изготовителя до истечения срока годности готового продукта. Тем самым импортируемая продукция получит необоснованное преимущество по срокам годности при поступлении ее на российский рынок.

Кроме того, следует отметить, что в настоящее время санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.3.2.1324-03 "Гигиенические требования к срокам годности и условиям хранения пищевых продуктов" не предусмотрено ограничение срока годности конечного продукта предельными сроками годности входящих в его состав компонентов. При изготовлении продукта могут проводиться мероприятия, направленные на повышение сохранности пищевых продуктов (стерилизация, использование новых видов упаковки, ужесточение режимов хранения), которые ведут к обоснованному установлению срока годности готового продукта, который может в некоторых случаях значительно превышать сроки годности входящих в продукт компонентов (например, стерилизованные герметично упакованные продукты, мороженое).

Положения главы 13 (статьи 38, 39 и 40) законопроекта, определяющие требования национальных и международных стандартов и международных договоров, полностью дублируют нормы Федерального закона, в связи с чем указанные положения целесообразно исключить из текста законопроекта.

Учитывая, что законопроект определяет основные требования к объекту технического регулирования, требования к персоналу, указанные в части 2 статьи 41 законопроекта, не могут быть, предметом регулирования данного законопроекта.

Положения статей 41 и 42 законопроекта в части определения ответственности и возмещения вреда, возникшего в связи с невыполнением требований законопроекта, являются предметом регулирования законодательства о защите прав потребителей. В этой связи данные положения из текста законопроекта следует исключить.

Кроме того, слова "нормативными и (или) техническими документами и (или) сводами правил" необходимо заменить словами "нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти".

Также следует включить в статью 43 законопроекта положение, предусматривающее действительность документов, подтверждающих соответствие после вступления в силу законопроекта, до момента истечения срока действия, указанного в них.

В целом по законопроекту следует отметить, что в его тексте применяются специальные термины ("ингредиенты", "коагуляция белка", "ингибирующие вещества", "фрезерование", "здоровые животные", "больные животные", "территории, благополучные в отношении инфекционных и других заболеваний", "оборудование и материалы, разрешенные для контакта с молочными продуктами", "емкости, изготовленные из материалов, разрешенных для контакта с молоком" и другие), содержание которых не раскрывается, что может привести к их неоднозначному пониманию.

На основании изложенного Правительство Российской Федерации поддерживает законопроект при условии учета указанных замечаний.

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации

А. Жуков