Заключение на проект федерального закона N 456306-4 "О внесении изменений в статьи 14 и 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части определения порядка заключения соглашений о передаче полномочий по решению вопросов местного значения) (не действует)

Заключение Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания РФ Пятого созыва
по проекту федерального закона N 456306-4 "О внесении изменений в статьи 14 и 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части определения порядка заключения соглашений о передаче полномочий по решению вопросов местного значения), внесенный Законодательным Собранием Краснодарского края

В соответствии с действующей редакцией Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий (часть 4 статьи 15).

Законопроектом предлагается перенести указанную норму в статью 14 Федерального закона, а также уточнить, что соглашение между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района заключается на передачу полномочий по реализации вопроса местного значения в целом, а не его части. Кроме того, предполагается заключать указанные соглашения до начала финансового года на срок равный календарному году.

В связи с данной законодательной инициативой Комитет отмечает, что Федеральный закон устанавливает лишь общие правовые, экономические и другие принципы организации местного самоуправления, и порядок заключения соглашений между органами местного самоуправления действующей редакцией данного закона регламентирован в достаточной степени.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132 Конституции Российской Федерации). Таким образом, органы местного самоуправления заключают соглашения о передаче полномочий на добровольной основе и вправе самостоятельно определять на стадии заключения конкретного соглашения как объем передаваемых полномочий, сроки заключения соглашений, порядок контроля за реализацией переданных полномочий, так и иные условия, помимо перечисленных в части 4 статьи 15 Федерального закона.

В действующей редакции Федерального закона используется единый подход к определению прав муниципальных образований на заключение соглашений. Рассматриваемым законопроектом предлагается установить перечисленные выше ограничения по содержанию и срокам соглашений только для поселений. Такой подход, по мнению Комитета, не вполне согласуется с принципом самостоятельности органов местного самоуправления и неподчиненности органов местного самоуправления одного муниципального образования органам местного самоуправления другого муниципального образования, закрепленным в части 3 статьи 17 Федерального закона.

При этом необходимо учитывать, что передача полномочий по решению вопроса местного значения в целом может не совпадать с реальными потребностями поселений по решению вопросов местного значения, особенно носящих комплексный характер (например, организация электро-, тепло, газо- и водоснабжение, водоотведение, снабжение населения топливом). Ограничение срока заключения соглашения одним годом (абзац 4 статьи 1 законопроекта) также представляется не вполне отвечающим интересам муниципальных образований - действующая редакция Федерального закона позволяет заключать соглашения как на год, так и на более длительный период в рамках среднесрочного бюджетного планирования.

Следует также обратить внимание на то, что Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления исполнительной властью своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона; самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущего ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации (постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 5 июля 2001 года N 11-П, от 6 апреля 2004 года N 7-П и др.). Таким образом, предлагаемая законопроектом формулировка "как правило" в отношении принципов регулирования полномочий органов публичной власти, снижающая правовую определенность норм Федерального закона, не может быть признана приемлемой.

Учитывая изложенное, а также то, что достижение целей законопроекта возможно в рамках существующего законодательного регулирования, Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления не поддерживает концепцию проекта федерального закона N 456306-4 "О внесении изменений в статьи 14 и 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенного Законодательным Собранием Краснодарского края, и рекомендует Государственной Думе указанный законопроект при рассмотрении в первом чтении отклонить.

Председатель Комитета

B.C. Тимченко