Письмо Правительства РФ от 1 мая 2008 г. N 1935п-П11 "Официальный отзыв на проект федерального закона N 469750-4 "О техническом регламенте на кондитерскую продукцию", внесенный депутатами Государственной Думы Г.В. Куликом, A.M. Сысоевым"

Досье на проект федерального закона

В Правительстве Российской Федерации рассмотрен представленный проект федерального закона.

Законопроект разработан в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" (далее - Закон о техническом регулировании).

Законопроект содержит перечень и описание объектов технического регулирования, требования к этим объектам и правила их идентификации в целях применения указанного технического регламента.

При этом ряд положений законопроекта требуют доработки.

Название законопроекта не соответствует его содержанию, так как требования безопасности, устанавливаемые законопроектом (статьи 6, 8 - 12), относятся не только к кондитерской продукции, но и к процессам производства, хранения, перевозки, реализации, утилизации, упаковке кондитерской продукции.

В то же время недостаточно четко определена сфера применения законопроекта (статья 2).

Так, в соответствии со статьей 2 законопроекта, рассматриваемый технический регламент устанавливает объекты технического регулирования, правила идентификации объектов технического регулирования, требования безопасности к объектам технического регулирования, правила и формы соответствия объектов технического регулирования, требования к процессам производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации, к упаковке и маркировке и правилам ее нанесения на объекты технического регулирования.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 3 статьи 7 Закона о техническом регулировании "технический регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования, требования к этим объектам и правила их идентификации в целях применения технического регламента".

В пункте 1 части 1 статьи 2 законопроекта необходимо дать точный перечень кондитерской продукции, исключив ссылки на коды ОКП, поскольку ОКП входит в состав Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации Российской Федерации и предназначен для обеспечения достоверности, сопоставимости и автоматизированной обработки информации о продукции в таких сферах деятельности как стандартизация, статистика, экономика.

Также в пункте 1 части 1 статьи 2 законопроекта необходимо уточнить объекты технического регулирования законопроекта в части отнесения к ним соответствующих видов процессов, указанных в пункте 5 части 1 статьи 2.

Требуют уточнения требования законопроекта в отношении оборота на территории Российской Федерации импортной кондитерской продукции с учетом требований статьи 7 Закона о техническом регулировании, определяющей, что технические регламенты применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции или осуществления связанных с требованиями к продукции процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, видов или особенностей сделок и (или) физических и (или) юридических лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями.

Часть 2 статьи 2 законопроекта к "субъектам" настоящего законопроекта относит "работников организаций", вместе с тем "работники" являются субъектами трудовых и гражданско-правовых отношений, которые не должны регулироваться законопроектом.

Часть 3 статьи 2 законопроекта, предусматривающую, что законопроект не включает требования других законодательных актов, имеющих общий характер и распространяющихся на кондитерскую продукцию, ее производство, хранение, перевозку, реализацию и утилизацию, следует исключить.

Требует доработки статья 3 законопроекта, определяющая основные понятия и идентификационные признаки объектов технического регулирования.

Так, в соответствии с Законом о техническом регулировании термины и определения должны трактоваться однозначно, не вводить в заблуждение потребителя и иметь отличительные идентификационные признаки. В этой связи следует уточнить такие понятия как: "кондитерская продукция", "кондитерское изделие", "кондитерское изделие специального назначения", "наименование кондитерского продукта", "название кондитерского продукта", "кондитерский полуфабрикат", "торты и пирожные".

Кроме того, в статье 3 законопроекта приведены понятия, которые не употребляются далее по тексту законопроекта (например, "улучшители масла какао SOS", "заменители масла какао POP"), а также понятия, которые отличаются от установленных в действующих федеральных законах (например, "срок годности"). При этом отсутствуют определения понятий, являющихся объектами технического регулирования законопроекта.

В этой связи следует учитывать, что во избежание правовой неопределенности в федеральном законе должны содержаться определения только тех терминов, которые используются в законодательстве Российской Федерации.

Статью 3 законопроекта целесообразно также дополнить следующими понятиями: "замороженные кондитерские изделия", "дефростированные кондитерские изделия", "критические стадии (риски) производственных процессов и контрольные точки".

Статья 4 законопроекта не содержит необходимых правил идентификации объектов технического регулирования в целях применения технического регламента, что не соответствует пункту 3 статьи 7 Закона о техническом регулировании.

Часть 2 статьи 4 законопроекта следует уточнить, так как только по идентификационному признаку продукцию нельзя считать фальсифицированной. Кроме того, необходимо учитывать определение понятия "фальсифицированные пищевые продукты" данное в статье 1 Федерального закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов".

Часть 5 статьи 4 законопроекта, предусматривающей, что исследования кондитерской продукции по показателям, позволяющим идентифицировать продукцию и не вводить потребителя в заблуждение, проводятся по правилам и методам проведения испытаний и измерений, установленных Правительством Российской Федерации, необходимо привести в соответствие с положениями пункта 11 статьи 7 Закона о техническом регулировании.

Наименование главы II законопроекта необходимо привести в соответствие с ее содержанием.

Положения статьи 5 законопроекта, устанавливающие требования безопасности кондитерской продукции, сырья и регламентирование включения пищевых добавок, раскрыты недостаточно полно и требуют доработки и конкретизации, в частности, отсутствуют показатели безопасности сырья и пищевых добавок.

Требует существенной доработки статья 6 законопроекта, устанавливающая требования к обеспечению производства кондитерской продукции.

Формулировки абзацев третьего, четвертого, шестого и восьмого части 2 статьи 6 законопроекта в части установления принципов обеспечения производства кондитерской продукции, правил ее реализации, экспертизы и согласования технической документации необходимо уточнить. Следует также раскрыть содержание используемых в статье 6 законопроекта понятий "входной контроль сырья", "корректирующие мероприятия", "течение полного жизненного цикла". Необходимо уточнить, кем именно должна быть определена процедура, обеспечивающая прием и расследование рекламаций, и каким нормативным правовым актом устанавливаются требования, указанные в абзаце шестом части 2 статьи 6 законопроекта.

Отношения, регулируемые абзацами десятым и двенадцатым части 2 статьи 6 законопроекта в части установления соответствующих требований к персоналу и использованию аудита, не относятся к предмету правового регулирования законопроекта. Также статьей 6 законопроекта не раскрыто понятие "система самоинспекции".

В части 2 статьи 6, части 3 статьи 8, части 1 статьи 9, части 2 статьи 10 и части 1 статьи 12 законопроекта формулировки, содержащие требования к качеству и сохранности потребительских свойств продукции, следует исключить, поскольку в соответствии с Законом о техническом регулировании вопросы качества, в том числе требования к конструкции и исполнению, не являются предметом регулирования технического регламента.

Часть 4 статьи 6 законопроекта целесообразно исключить, поскольку подтверждение соблюдения требований технического регламента в отношении продукции осуществляется в форме подтверждения соответствия в соответствии со статьей 2 и главой 4 Закона о техническом регулировании.

Вместе с тем, статью 6 законопроекта целесообразно дополнить:

требованием к осуществлению производственного контроля, в том числе проведением лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в процессе производства, хранения, транспортировки и реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях обеспечения безопасности и (или) безвредности для человека и среды обитания таких продукции, работ и услуг в соответствии со статьей 32 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";

положением, содержащим требования к "замороженной кондитерской продукции" и "дефростироваиной кондитерской продукции".

Положения статьи 7 и главы III законопроекта, касающиеся требований к охране окружающей среды и требований к персоналу и его ответственности, не относятся к предмету правового регулирования данного законопроекта.

Наименование статьи 8 законопроекта "Требования к хранению кондитерской продукции, исходного сырья, вспомогательных и упаковочных материалов" не соответствует статье 2 законопроекта, устанавливающей, что рассматриваемый технический регламент регулирует только требования к процессам хранения, а не требования к исходному сырью, вспомогательным и исходным материалам.

Положения части 3 статьи 8 законопроекта в части требований к сырью, вспомогательным и упаковочным материалам не конкретны и не соответствуют названию указанной статьи, в этой связи данные требования целесообразно включить в статью 6 законопроекта.

Часть 7 статьи 8 законопроекта следует уточнить, поскольку дефростация (размораживание) не может осуществляться при температуре минус 20°С.

Следует уточнить положения части 8 статьи 8 и части 4 статьи 9 законопроекта, устанавливающих обязанность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих хранение и перевозку кондитерской продукции, немедленно информировать владельцев и получателей такой продукции в случае допущения нарушения при хранении или перевозке кондитерской продукции, с требованиями главы 7 Закона о техническом регулировании. Кроме того, в указанные статьи необходимо внести требование о запрещении реализации кондитерской продукции, при хранении и перевозке которой допущено нарушение, приведшее к приобретению ею опасных свойств.

Частью 1 статьи 9 законопроекта предусмотрена маркировка потребительской тары манипуляционными знаками, что не подтверждается статьей 13 законопроекта. Кроме того, манипуляционные знаки устанавливаются на транспортную тару.

Статью 9 законопроекта следует дополнить требованиями о наличии санитарных паспортов на транспортные средства, предназначенные для перевозки пищевых продуктов, а также требованиями к лицам, имеющим непосредственный контакт с кондитерской продукцией при ее перевозке, в соответствии с Федеральным законом "О качестве и безопасности пищевых продуктов".

Часть 3 статьи 9 законопроекта допускает необязательность требований к температурному режиму при перевозке кондитерской продукции и подлежит уточнению.

Статью 10 законопроекта необходимо дополнить положением о недопустимости реализации кондитерской продукции после истечения срока годности.

Часть 4 статьи 10 необходимо дополнить требованием о том, что реализация размороженной скоропортящейся кондитерской продукции не допускается.

Статья 11 законопроекта требует уточнения в части утилизации и уничтожения фальсифицированной кондитерской продукции, кондитерской продукции неизвестного происхождения и не имеющей документов, подтверждающих ее безопасность.

Часть 1 статьи 13 законопроекта следует уточнить, исключив ее наименование, при этом часть 2 указанной статьи необходимо дополнить информацией о дате изготовления кондитерской продукции, содержании компонентов, полученных с применением генно-инженерно-модифицированных организмов (ГМО), массовой доле пищевых веществ (белков, жиров и углеводов в 100 г продукта), содержании витаминов и минеральных веществ. Кроме того, в целях гармонизации с нормами международного законодательства, а также предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, часть 2 статьи 13 законопроекта следует дополнить требованием к маркировке кондитерской продукции, содержащей более 20% жира, которая должна включать информацию о содержании насыщенных жирных кислот в сумме с транс-изомерами жирных кислот.

Также статью 13 законопроекта следует привести в соответствие с положениями пункта 1 статьи 9 законопроекта в части маркировки манипуляционными знаками с учетом того, что манипуляционные знаки, как правило, устанавливаются на транспортной таре.

Главы IV - VI законопроекта, регламентирующие вопросы оценки соответствия объектов технического регулирования, не содержат достаточных правил оценки соответствия, что не соответствует пункту 3 статьи 7 Закона о техническом регулировании.

Частью 2 статьи 16 законопроекта определяется оценка соответствия производства кондитерской продукции.

Вместе с тем необходимо учитывать, что статья 16 законопроекта, как следует из ее наименования, устанавливает формы оценки соответствия объектов технического регулирования. При этом объектом технического регулирования рассматриваемого технического регламента в соответствии со статьей 2 законопроекта является кондитерская продукция.

В связи с тем, что положения части 3 статьи 16 дублируют положения части 3 статьи 19 законопроекта, предлагается исключить указанную норму статьи 16 законопроекта. Кроме того, необходимо отметить, что указанные положения статей 16 и 19 законопроекта не соответствуют статье 32 Закона о техническом регулировании.

Частью 2 статьи 17 законопроекта определяется круг заявителей при декларировании соответствия. Следует учитывать, что в Законе о техническом регулировании употребляется понятие "лицо, выполняющее функции изготовителя".

Частью 3 статьи 17 законопроекта предусматривается четыре схемы декларирования соответствия, тогда как частью 1 статьи 24 Закона о техническом регулировании предусмотрена возможность установления только двух схем декларирования соответствия: принятие декларации о соответствии на основе собственных доказательств и принятие декларации о соответствии на основании собственных доказательств и доказательств, полученных с участием третьей стороны.

Необходимо также учитывать, что согласно Закону о техническом регулировании схема декларирования соответствия с участием третьей стороны устанавливается в техническом регламенте в случае, если отсутствие третьей стороны приводит к недостижению целей подтверждения соответствия.

Частью 3 статьи 17 законопроекта устанавливается, что срок действия декларации соответствия устанавливается заявителем.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 5 статьи 24 Закона о техническом регулировании срок действия декларации о соответствии определяется техническим регламентом.

Положения абзацев седьмого и двенадцатого части 3 статьи 17 законопроекта, содержащие требования к процессу производства, целесообразно включить в главу II законопроекта, исключив при этом формулировки о необходимости "обеспечения соответствия изготавливаемой продукции технической документации".

Положения части 1 статьи 18 законопроекта следует уточнить, так как идентификация "партии" продукции Законом о техническом регулировании не предусмотрена, а обеспечение санитарно-эпидемиологической безопасности каждой партии кондитерской продукции не имеет отношение к идентификации кондитерской продукции.

Часть 1 статьи 19 законопроекта, устанавливающую, что государственный контроль (надзор) соблюдения требований законопроекта осуществляется на стадии обращения после отгрузки кондитерской продукции изготовителем потребителю, необходимо привести в соответствие со статьей 33 Закона о техническом регулировании.

Частью 2 статьи 19 законопроекта устанавливается, что ответственность за выполнение требований законопроекта возлагается на организации, занимающиеся производством и (или) оборотом кондитерской продукции, а также на контролирующие (надзорные) органы и аккредитованные испытательные лаборатории.

Вместе с тем в соответствии со статьей 35 Закона о техническом регулировании предусматривается, что органы государственного контроля (надзора) и их должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации в случае ненадлежащего исполнения своих служебных обязанностей при проведении мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов и в случае совершения противоправных действий (бездействия).

В соответствии со статьей 36 Закона о техническом регулировании изготовитель (исполнитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за нарушение требований технических регламентов.

Согласно статье 42 Закона о техническом регулировании аккредитованная испытательная лаборатория (центр), эксперты в соответствии с законодательством Российской Федерации и договором несут ответственность за недостоверность или необъективность результатов исследований (испытаний) и измерений.

Часть 5 статьи 19 законопроекта о полномочиях органов государственного контроля (надзора) следует привести в соответствие со статьей 34 Закона о техническом регулировании.

Частью 6 статьи 19 законопроекта предусматривается право органов государственного контроля (надзора) обратиться в суд с иском о полном или частичном приостановлении процесса производства и/или деятельности организации в случае выявления нарушений требований статей 3 - 22 законопроекта.

Кроме того, статьей 20 законопроекта устанавливается, что ответственность юридических и физических лиц, занимающихся производством и (или) оборотом кондитерской продукции, а также контрольных и надзорных органов и лабораторий за несоответствие кондитерской продукции, процессов ее производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации требованиям законопроекта наступает в соответствии со статьей 36 Закона о техническом регулировании.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 3 статьи 39 Закона о техническом регулировании в случае, если орган государственного контроля (надзора) получил информацию о несоответствии продукции требованиям технических регламентов и необходимо принятие незамедлительных мер по, предотвращению причинения вреда жизни или здоровью граждан при использовании этой продукции либо угрозы причинения такого вреда, орган государственного контроля (надзора) вправе: выдать предписание о приостановке реализации этой продукции; информировать приобретателей через средства массовой информации о несоответствии этой продукции требованиям технических регламентов и об угрозе причинения вреда жизни или здоровью граждан при использовании этой продукции.

В случае невыполнения предписания орган государственного контроля (надзора) в соответствии с его компетенцией вправе обратиться в суд с иском о принудительном отзыве продукции (статья 40 Закона о техническом регулировании).

Таким образом, статья 19 и 20 законопроекта неправомерно устанавливает ответственность органов государственного контроля (надзора) и аккредитованных испытательных лабораторий (центров) за невыполнение требований технического регламента, что противоречит положениям административного, гражданского и уголовного законодательства Российской Федерации.

Часть 2 статьи 22 законопроекта необходимо исключить, так как она противоречит положению пункта 11 статьи 7 Закона о техническом регулировании. Кроме того, необходимо исключить часть 4 статьи 22 законопроекта.

Статью 23 законопроекта необходимо исключить, так как ее положения дублируют нормы Закона о техническом регулировании.

Группы продуктов и показатели их безопасности, приведенные в таблицах 1-3 Приложений# к законопроекту, отличаются от установленных в действующих санитарных правилах и нормах.

Законопроектом не установлены конкретные показатели по всей номенклатуре кондитерской продукции, позволяющие однозначно идентифицировать продукцию (например, жевательная резинка, изделия мучные восточные и др.).

По всему тексту законопроекта следует использовать единообразную терминологию в отношении наименований органов государственного контроля (надзора), осуществляющих государственный контроль (надзор) за соответствием кондитерской продукции требованиям, устанавливаемым законопроектом.

Финансово-экономическое обоснование к законопроекту следует дополнить положением о том, что реализация контрольных и надзорных функций осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти в пределах установленной предельной численности работников их центральных аппаратов и территориальных органов, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных данным органам на обеспечение их деятельности.

На основании изложенного Правительство Российской Федерации поддерживает законопроект при условии учета указанных замечаний.

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации

А. Жуков