Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 14 декабря 2007 г. N вн.2.2-1/5042 на проект федерального закона N 469750-4 "О техническом регламенте на кондитерскую продукцию" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 14 декабря 2007 г. N вн.2.2-1/5042
на проект федерального закона N 469750-4 "О техническом регламенте на кондитерскую продукцию", вносят депутаты Государственной Думы Г.В. Кулик, А.М. Сысоев, В.А. Дубовик
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

В связи с содержанием законопроекта прежде всего обращаем внимание, что законодательные акты должны отличаться достаточно высокой степенью обобщенности конкретных нормативных предписаний, не будучи при этом излишне детальными и подробными. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на законодательном уровне. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов. Подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью и значительно меньшей формальностью. Далеко не любая техническая норма производственно-технологического характера может становиться именно нормой закона.

Законодательный акт должен иметь унифицированную структуру, содержать стандартные законодательные формулы, способы их изложения и построения. Предлагаемый законопроект содержит такие нестандартные конструкции, как различные схемы, таблицы и т.д., которые не укладываются в общепринятую структуру статей закона: статья закона может делиться на части, части статьи - на пункты, пункты части статьи - на подпункты, которые в свою очередь могут делиться на абзацы. Основная идея правил законодательной техники - создание наилучших условий и максимальных удобств для пользования и правильного применения законов, легкой их обозримости, компактности, в связи с чем законодательный акт должен оформляться с соблюдением строгих правил законодательной техники. При закреплении в законе технической нормы ее необходимо формулировать именно как норму права, рассчитанную на регулирование обобщенных видовых общественных отношений. Она должна быть изложена как общее правило и не должна содержать конкретные технические и технологические показатели. Между тем нормативные параметры законотворчества обязательны, и их нельзя рассматривать как второстепенные, поскольку иначе стирается грань между законодательным и иным нормативным актом, исчезает содержательный критерий предмета закона, а именно стабильность и значимость регулируемых на законодательном уровне отношений.

При включении в законодательный акт столь конкретных технических позиций и показателей допускается искусственное расширение объема законодательной компетенции за счет предметов ведения органов исполнительной власти.

Исходя из вышеизложенного полагаем, что те положения законопроекта, которые невозможно изложить в стандартной форме статьи законодательного акта, должны быть исключены из текста законопроекта и урегулированы на ином (подзаконном) уровне либо переформулированы соответствующим образом, чтобы они полностью соответствовали общеустановленной структуре статьи федерального закона.

Что касается конкретных положений законопроекта, то они нуждаются в уточнении с положениями Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Федеральный закон).

1. Следует уточнить содержание статьи 1 законопроекта, в которой должна вестись речь о том, что настоящий Федеральный закон основывается на положениях Федерального закона "О техническом регулировании" и устанавливает требования к кондитерской продукции, поскольку вопрос о том, в каких целях принимаются технические регламенты уже раскрыт в статье 6 Федерального закона.

2. Полагаем, что из наименования статьи 3 законопроекта следует исключить слова "и идентификационные признаки", поскольку эти признаки являются неотъемлемой частью приведенных определений основных понятий.

3. Согласно положениям части 2 статьи 6 законопроекта для обеспечения надлежащей безопасности и качества кондитерской продукции, изготовитель должен, в том числе, использовать систему самоинспекции и/или аудита.

В соответствии с положениями статьи 1 Федерального закона "Об аудиторской деятельности" аудитом является предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей (далее - аудируемые лица) в целях выражения мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации.

В этой связи полагаем, что использование в указанном положении законопроекта термина "аудит" является некорректным, поскольку цель проведения аудита не связана с обеспечением надлежащей безопасности и качества кондитерской продукции.

4. Положения статьи 7 проекта, регламентирующие вопросы, связанные с установлением требований к охране окружающей среды при проектировании, строительстве и реконструкции предприятий, сооружений или иных объектов, на наш взгляд, не являются предметом регулирования вносимого проста# федерального закона, поскольку требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов установлены Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (статьи 35-37 Закона). При этом согласно положениям статьи 37 указанного Федерального закона строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам с соблюдением требований технических регламентов в области охраны окружающей среды. Однако проектируемый технический регламент на кондитерскую продукцию вряд ли может быть отнесен к техническому регламенту в области охраны окружающей среды.

Во всяком случае в части 3 данной статьи слова "с соответствующими федеральными органами" необходимо заменить словами "с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти" (см., например, часть 3 статьи 15 и другие статьи Градостроительного кодекса Российской Федерации). В части 6 данной статьи проекта слова "с органами Госсанэпиднадзора" необходимо заменить словами "с органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор" (см. статью 8 и другие статьи Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").

5. В законопроекте (часть 7 статьи 8, часть 6 статьи 9) используется термин "удлиненные сроки годности", который ни законодательством Российской Федерации, ни данным законопроектом не определен.

6. Положения части 3 статьи 10 проекта в части установления обязанностей индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих реализацию кондитерской продукции, не согласуются с положениями статьи 38 Федерального закона, устанавливающими обязанности изготовителя (продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) в случае получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов. Так, в частности, продавец обязан незамедлительно приостановить реализацию продукции, отозвать продукцию и возместить приобретателям убытки, возникшие в связи с отзывом продукции в случае, если угроза причинения вреда не может быть устранена путем проведения мероприятий, указанных в пункте 2 статьи 38 указанного Федерального закона.

7. В статье 11 проекта устанавливаются требования к утилизации или уничтожению кондитерской продукции. Между тем, обращаем внимание на то, что Федеральным законом не предусмотрено установление техническими регламентами обязательных требований к уничтожению продукции (см. статьи 1, 2, 7 Закона). Кроме того, положения статьи 11 проекта в части проведения экспертизы аккредитованные ми# испытательными лабораториями нуждаются в дополнительной проработке и обсуждении, поскольку не ясно, о какой экспертизе (санитарно-гигиенической, ветеринарно-санитарной или иной) идет речь, и почему экспертиза должна проводиться аккредитованными испытательными лабораториями. При этом следует иметь в виду, что в соответствии с положениями статьи 25 Федерального закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов" опасные пищевые продукты, материалы и изделия, изъятые из оборота, подлежат соответствующей экспертизе (санитарно-эпидемиологической, ветеринарно-санитарной, товароведческой и другой), проводимой органами государственного надзора и контроля в соответствии со своей компетенцией.

8. Положения статьи 13 законопроекта в части установления требований к маркировке кондитерской продукции нуждаются в дополнительном правовом анализе и соотнесении с положениями Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей" (статья 10), которым установлены общие (универсальные) для всех видов товаров требования к информации о товаре, в том числе о соответствующем техническом регламенте, цене в рублях и т.д., и который регулирует в целом отношения, связанные с информацией о товаре (статья 10 Закона).

9. В связи с использованием в тексте законопроекта термина "предприятие" (статья 6, часть 6 статьи 19 проекта) следует иметь в виду, что указанный термин используется только применительно к унитарным предприятиям. В Гражданском кодексе Российской Федерации используется понятие "организация", являющееся общим для всех организационно-правовых форм юридических лиц (статьи 48, 50 ГК РФ). Предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности (статья 132 ГК РФ).

10. Согласно абзацу двадцать пятому статьи 2 Федерального закона технический регламент устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации). Пункт 3 статьи 7 указанного Федерального закона предусматривает, что технический регламент должен содержать перечень и (или) описание объектов технического регулирования, требования к этим объектам и правила их идентификации в целях применения технического регламента. Кроме того, технический регламент должен содержать правила и формы оценки соответствия (в том числе в техническом регламенте могут содержаться схемы подтверждения соответствия, порядок продления срока действия выданного сертификата соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикетками правилам их нанесения. Поэтому, на наш взгляд, не является предметом регулирования технического регламента глава III законопроекта, устанавливающая требования к персоналу и его ответственность.

11. Необходимо уточнить редакцию статьи 15 проекта, так как не ясно о каком именно персонале привлекаемом, в частности, к административной ответственности идет речь (см. статью 36 Федерального закона "О техническом регулировании").

12. Положения части 2 статьи 17 проекта, устанавливающие круг заявителей при принятии декларации о соответствии, нуждаются в согласовании с положениями пункта 1 статьи 24 Федерального закона, согласно которым при декларировании соответствия заявителем может быть зарегистрированные в соответствии с законодательством Российской Федерации на ее территории юридическое лицо или физическое лицо в качестве индивидуального предпринимателя, либо являющиеся изготовителем или продавцом, либо выполняющие функции иностранного изготовителя на основании договора с ним в части обеспечения соответствия поставляемой продукции требованиям технических регламентов и в части ответственности за несоответствие поставляемой продукции требованиям технических регламентов (лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя).

13. В проекте закона применяются следующие словосочетания "контрольные и надзорные органы", "контролирующие (надзорные) органы", "органы государственного контроля (надзора)", "федеральные органы исполнительной власти", "уполномоченный орган", "уполномоченные федеральные органы исполнительной власти", "федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации" (см. часть 2 статьи 1, часть 3 статьи 16, части 2, 5 статьи 17, части 2, 3, 6 статьи 19, статью 20, часть 2 статьи 22 проекта). Полагаем, что данные словосочетания необходимо унифицировать.

Кроме того, обращаем внимание, что в соответствии со статьей 32 Федерального закона под термином "органы государственного контроля (надзора)" подразумеваются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственные им государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора). Таким образом, не ясно, о каком уровне органов исполнительной власти (федеральном или субъектов Российской Федерации) идет речь в части 6 статьи 19 проекта.

14. Наименование статьи 20 проекта не соответствует ее содержанию, в котором отсутствуют положения, регламентирующие вопросы отзыва продукции. Кроме того, в соответствии со статьей 36 Федерального закона, на которую имеется ссылка в указанной статье проекта, ответственность за несоответствие продукции или связанных с требованиями к ней процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации требованиям технических регламентов несет изготовитель (исполнитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя), а не контрольные и надзорные органы и лаборатории, как это предусмотрено проектом.

15. В наименовании и части 1 статьи 21 проекта следует говорить не о возмещении ущерба, а о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью граждан, окружающей среде, что будет соответствовать положениям статей 2, 7, пункта 3 статьи 36 и другим статьям Федерального закона, в которых говорится о причинении вреда, жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений и обязанности изготовителя (исполнителя, продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) возместить причиненный вред и принять меры в целях недопущения причинения вреда другим лицам, их имуществу, окружающей среде в соответствии с законодательством Российской Федерации.

16. В связи с использованием в законопроекте понятия "оборот кондитерской продукции" (статьи 4, 11, 19, 20, 21) необходимо раскрыть его содержание.

17. В проекте имеются внутренние противоречия. Так, в части 2 статьи 19 проекта ответственность за выполнение требований проектируемого федерального закона возлагается на организации, занимающиеся производством и(или) оборотом кондитерской продукции. Между тем, в статье 20 проекта говорится об ответственности юридических и физических лиц, занимающихся производством и(или) оборотом кондитерской продукции.

18. Поскольку указание срока шесть месяцев может вызвать различное толкование даты, с которой произойдет вступление закона в силу (статья 24 законопроекта), рекомендуется вместо этого указать конкретную дату вступления в силу "настоящего Федерального закона".

19. В таблицах приложений# к законопроекту в большом количестве содержатся разнообразные надстрочные и подстрочные символы и индексы, которые невозможно будет отобразить в машиночитаемом виде, поскольку и ИПС "Закон" Правового управления Аппарата Государственной Думы, и ИПС "Законодательство России" Спецсвязи ФСО России, и ИПС "Эталонный банк правовой информации" Государственно-правового управления Президента Российской Федерации работают в ASCII-кодировке. ASCII-коды не позволяют должным образом отображать тексты документов, содержащих такие символы. В настоящее время для документов, содержащих верхние индексы структурных единиц нормативных правовых актов (например, "пункт 3'"), принято условное обозначение таких индексов через дефис после основного номера (например, "пункт 3.1"). Различные "звездочки", сноски, нижние и верхние индексы и т.п. правильным образом отобразить в электронных текстах будет невозможно, что приведет к огромным затруднениям в размещении таких текстов в электронном виде и к невозможности корректной работы с электронными версиями.

20. Используемая в законопроекте терминология должна быть приведена в соответствие с отраслевым законодательством. При необходимости употребления иных специальных терминов следует дать их краткое определение (описание процесса) в тексте законопроекта с указанием самих терминов в скобках.

С учетом изложенного предлагается в дополнение к тексту рассматриваемого законопроекта в части унификации понятийного аппарата, предложенных схем и таблиц получить от Правительства Российской Федерации согласно пункту 11 статьи 7 Федерального закона N 184 перечень проектов национальных стандартов или утвержденных правил и методов исследования (испытаний) и измерений, необходимых для применения и исполнения технического регламента и осуществления оценки соответствия, для обоснования достоверности и практичности используемых в регламенте численных обозначений, понятий и технологических процессов.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного Федерального закона следует читать как "184-ФЗ"

Юридико-техническая правка по тексту внесенного законопроекта передана в Комитет в рабочем порядке.

Заместитель начальника Правового управления

Г.А. Мартьянов