Обзор административной практики (практики применения КоАП РФ) в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (подготовлен Управлением контроля размещения государственного заказа ФАС России, октябрь 2011)

За нарушение положений Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) предусмотрена административная ответственность виде существенных административных штрафов.

Так, рассмотрим некоторые из правонарушений, наиболее часто совершаемые должностными лицами государственных или муниципальных заказчиков, уполномоченных органов.

1. Установление требования о представлении в составе заявки на участие в торгах документа, требование о представлении которого законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд не установлено, образует состав административного правонарушения по части 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ.

Весьма распространенным нарушением со стороны государственных заказчиков является установление не предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов требований к составу заявки на участие в торгах.

В большинстве случаев данные нарушения выражаются в установлении заказчиком требований о предоставлении в составе заявки на участие в торгах документов и сведений, не предусмотренных Законом о размещении заказов.

Следствием установления указанных требований является принятие решения членами конкурсной, аукционной, котировочной либо единой комиссией о допуске к участию в торгах либо запросе котировок участников размещения заказа, подавших заявки на участие в торгах, запросе котировок, либо отказе в таковом.

Так, например, в ходе осуществления контролирующим органом контрольного мероприятия, предусмотренного статьей 17 Закона о размещении заказов, было выявлено, что разрабатывая и утверждая документацию об аукционе, должностное лицо государственного заказчика установило требование к составу заявки в виде обязательного представления участниками размещения заказа, желающих участвовать в таком аукционе, сертификата соответствия, что послужило поводом к возбуждению должностным лицом контролирующего органа, уполномоченного на составления протоколов об административных правонарушениях, дела об административном правонарушении по части 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ.

Согласно диспозиции указанной нормы КоАП РФ, противоправным виновно наказуемым признается деяние должностного лица государственного заказчика, выраженное в утверждении документации об аукционе, не соответствующей требованиям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Для инкриминирования административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 2 статьи 7.30 КоАП РФ, должностному лицу, уполномоченному на рассмотрение дела об административном правонарушении, необходимо установить, с объективной стороны такого правонарушения, наличие нарушенной нормы законодательства Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Касательно рассматриваемого примера, в ходе административного расследования по указанному делу об административном правонарушении установлено следующее.

Государственным заказчиком проводился открытый аукцион на право заключения государственного контракта на поставку автомобильных шин для нужд такого заказчика.

Отношения, связанные с размещением заказа на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных или муниципальных нужд в форме открытого аукциона, регламентированы главой 3 Закона о размещении заказов.

Частью 2 статьи 35 Закона о размещении заказов установлен исчерпывающий перечень документов и сведений, которые должна содержать заявка на участие в аукционе.

В соответствии с частью 3 статьи 35 Закона о размещении заказов требовать от участника размещения заказа иное, за исключением предусмотренных частью 2 данной статьи документов и сведений, не допускается.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 35 Закона о размещении заказов не допускается требовать представление копий документов, подтверждающих соответствие товара, работ, услуг требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, если в соответствии с законодательством Российской Федерации такие документы передаются вместе с товаром.

Документацией об аукционе установлено, что в составе заявки на участие в аукционе участник размещения заказа должен представить копии документов, подтверждающих соответствие товара требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а именно: копию сертификата соответствия на предлагаемые товары.

Вместе с тем, в соответствии с частью 2 статьи 456 Гражданского кодекса Российской Федерации продавец обязан одновременно с передачей вещи передать покупателю ее принадлежности, а также относящиеся к ней документы (технический паспорт, сертификат качества, инструкцию по эксплуатации и т.п.), предусмотренные законом, иными правовыми актами или договором.

По смыслу части 2 статьи 19 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" подтверждение соответствия продукции применяется при осуществлении, в том числе процессов ее реализации изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями.

Следовательно, в силу вышеуказанных норм соответствующие сертификаты передаются поставщиком заказчику при поставке товаров на стадии исполнения государственных контрактов.

Кроме того, в соответствии со статьей 474 Гражданского кодекса Российской Федерации проверка качества товара может быть предусмотрена договором купли-продажи. При этом если договором купли-продажи предусмотрена обязанность продавца проверить качество товара, передаваемого покупателю, продавец должен предоставить покупателю доказательства осуществления проверки качества товара.

Как следует из положений проекта государственного контракта на поставку автомобильных шин для нужд государственного заказчика, являющегося неотъемлемой частью документации об аукционе, товар должен по качеству и комплектности соответствовать государственным стандартам, предусмотренным для данного вида товаров, иметь сертификаты качества, технические паспорта и другую необходимую документацию.

Таким образом, передача сертификата соответствия при поставке товаров на стадии исполнения государственного контракта предусмотрена как законодательством Российской Федерации, так и проектом государственного контракта на поставку автомобильных шин для нужд государственного заказчика.

Следовательно, должностное лицо государственного заказчика, установив в документации об аукционе дополнительные требования к содержанию и составу заявки на участие в Аукционе в виде представления участниками размещения заказа в составе заявки на участие в аукционе копии сертификата соответствия на предлагаемые товары, нарушил часть 2 статьи 35 Закона о размещении заказов, тем самым указанное должностное лицо совершило административное правонарушение, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ.

(см. постановление Федеральной антимонопольной службы от 19.05.2010 г. по делу N К-1076/09/АК156-10)

2. Не включение должностным лицом государственного или муниципального заказчика в состав документации о торгах, предметом которых является выполнение строительно-монтажных работ, в том числе, объектов капитального строительства, проектной документации является административно наказуемым деянием.

За разработку и утверждение документации об аукционе, не соответствующей требованиям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, частью 4.2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность.

Так, государственным заказчиком проведен открытый аукцион "на право заключить государственный контракт на выполнение работ по строительству и оснащению объектов государственного заказчика".

Согласно документации об Аукционе в проекте государственного контракта по Лоту N 1, указано, что "государственный заказчик поручает, а генподрядчик принимает на себя обязательства по выполнению строительно-монтажных работ по строительству и техническому оснащению здания Федерального государственного учреждения" государственного заказчика, г. Москва, в соответствии с законодательством и нормативными правовыми актами Российской Федерации, строительными нормами и правилами, условиями Контракта, Техническим заданием на строительство объекта и Проектной документацией".

Как следует из положений проекта государственного контракта по Лоту N 2 указано, что "государственный заказчик поручает, а генподрядчик принимает на себя обязательства по выполнению работ подготовительного периода по строительству и техническому оснащению поликлиники клинической больницы для оказания медицинской помощи соматическим больным, подвергшимся радиационному воздействию на радиационно-опасных производствах, в соответствии с законодательством и нормативными правовыми актами Российской Федерации, строительными нормами и правилами, условиями Контракта, Техническим заданием на строительство объекта и Проектной документацией".

Вместе с тем, в составе документации об аукционе проектная документация по Лоту N 1 и Лоту N 2 отсутствует, что является нарушением части 2 статьи 34 Закона о размещении заказов в силу следующего.

Согласно части 2 статьи 34 Закона о размещении заказов документация об аукционе должна содержать требования, установленные заказчиком к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика.

В соответствии с частью 7 статьи 34 и частью 1 статьи 23 Закона о размещении заказов в случае проведения открытого аукциона заказчик обеспечивает размещение документации об аукционе на официальном сайте одновременно с размещением извещения о проведении открытого аукциона. Документация об аукционе должна быть доступна для ознакомления на официальном сайте без взимания платы.

Требования к предмету размещения заказа определяются заказчиком на стадии формирования документации об аукционе и являются в силу части 2 статьи 437 Гражданского кодекса Российской Федерации публичной офертой. Вместе с тем, подавая заявку на участие в аукционе, участник размещения заказа соглашается на условия, содержащиеся в документации об аукционе, и встречно предлагает на аукционе цену размещаемого заказа. Таким образом, предмет заключаемого в будущем государственного контракта определяется на стадии размещения документации об аукционе на официальном сайте в сети "Интернет".

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 35 Закона о размещении заказов участник размещения заказа обязан в составе заявки на участие в аукционе представить сведения о функциональных характеристиках (потребительских свойствах) и качественных характеристиках товара, о качестве работ, услуг, соответствующие требованиям документации об аукционе.

Вместе с тем, согласно информации об аукционе, размещенной на официальном сайте в сети интернет www.zakupki.gov.ru Заказчиком не размещена проектная документация на проводимые работы.

Необходимо отметить, что предметом размещаемого заказа является строительство и оснащение объектов государственного заказчика, следовательно, согласно части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, осуществляющее строительство, и реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, осуществляет работы в соответствии с заданием заказчика и проектной документацией.

Таким образом, Заказчиком не размещена на официальном сайте и не представлена в составе документации об Аукционе информация о таком аукционе для ее изучения потенциальными участниками размещения заказа с целью формирования предложения, следовательно, Заказчиком разработана и утверждена документация в нарушение частей 2, 7 статьи 34 Закона о размещении заказов.

Необходимо обратить также внимание на тот факт, что в силу части 2 статьи 437 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) размещение на сайте в сети "Интернет" документации о торгах является для участников размещения заказа публичной офертой, которая согласно нормам гражданского законодательства Российской Федерации должна содержать все существенные условия государственного контракта, в первую очередь сведения о предмете заключаемого в будущем государственного контракта.

Кроме того, согласно части 3 статьи 38 Закона о размещении заказов государственный контракт заключается только на условиях, указанных в следующих двух документах:

- документации об аукционе;

- заявке на участие в аукционе победителя аукциона (в части цены контракта).

Заключение государственного контракта с нарушением объявленных условий торгов, а также исполнение государственного контракта с изменением предмета размещаемого заказа является нарушением части 3 статьи 38, части 5 статьи 9 Закона о размещении заказов и имеет состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1.2 статьи 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях.

Таким образом, при заключении государственного контракта заказчиком могут быть внесены условия, исключительно содержащиеся в документации об аукционе, но не иных документах, не представленных ранее для изучения участнику размещения заказа. Установление указанной конструкции, в первую очередь, обеспечивает прозрачность проведения процедуры размещения государственного заказа, а также равный доступ к участию юридических и физических лиц в проведении аукциона.

В ходе рассмотрения дела об административном правонарушении, должностное лицо, уполномоченное на рассмотрения дела об административном правонарушении, пришло обосновано к выводам, что, не включив в состав документации об аукционе проектную документацию, должностное лицо государственного заказчика совершило тем самым административное правонарушение, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ.

Руководствуясь вышеизложенным, должностное лицо контролирующего органа приняло решение о наложении штрафа на должностное лицо государственного заказчика, утвердившего документацию об аукционе, не соответствующую требованиям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о размещении заказов, штрафа в размере 3 000 (три тысячи) рублей.

(см. постановление Федеральной антимонопольной службы от 11.10.2010 г. по делу N К-936/09/АК544-10)

3. Установление не предусмотренных статьей 11 Закона о размещении заказов требований к участникам размещения заказа при проведении торгов влечет административную ответственность в виде административного штрафа в размере трех тысяч рублей.

Ответственность за данное административное правонарушение предусмотрена, в том числе, частью 4.2 статьи 7.30 КоАП РФ.

В качестве примера, раскрывающего суть вышеупомянутого административного правонарушения, можно привести следующую ситуацию.

Государственным заказчиком проводился открытый конкурс на право заключения государственного контракта на выполнение работ по разработке рабочей документации и 2-й этап реконструкции региональной системы безопасности мореплавания на внешних подходах к морскому торговому порту.

В соответствии с частью 4 статьи 11 Закона о размещении заказов государственный заказчик не вправе устанавливать иные требования к участникам размещения заказа кроме указанных в частях 1 - 3 статьи 11 Закона о размещении заказов требований.

Из конкурсной документации усматривается требование о представлении участником размещения заказа копий свидетельств о допуске к работам по организации подготовки проектной документации, строительства, реконструкции и капитального ремонта привлекаемых застройщиком или заказчиком на основании договора юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (генеральным проектировщиком, подрядчиком), или представление копий действующих свидетельств о допуске к указанным в предмете государственного контракта отдельным видам работ по подготовке проектной документации, строительства, по реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

При этом предметом размещения заказа является выполнение работ по разработке проектной документации и строительству.

В соответствии с частью 4 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды работ по подготовке проектной документации, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ.

Согласно части 5 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, вправе выполнять определенные виды работ по подготовке проектной документации самостоятельно при условии соответствия такого лица требованиям, предусмотренным частью 4 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и (или) с привлечением других соответствующих указанным требованиям лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ.

Согласно части 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, осуществляющее строительство, вправе выполнять определенные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства самостоятельно при условии соответствия такого лица требованиям, предусмотренным частью 2 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и (или) с привлечением других соответствующих этим требованиям лиц.

Таким образом, установление государственным заказчиком в конкурсной документации требований о предоставлении свидетельств о допуске к отдельным видам работ по подготовке проектной документации, строительству, реконструкции и капитальному ремонту, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, не соответствует части 5 статьи 48 и части 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации и является нарушением части 4 статьи 11 Закона о размещении заказов.

За указанное административное правонарушение должностное лицо государственного заказчика был привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 3 000 (трех тысяч) рублей.

Общественная опасность такого административного правонарушения обуславливается тем, что последствиями, касательно рассматриваемых (схожих) правовых ситуаций, является в первую очередь ограничение конкуренции на торгах.

(см. постановление Федеральной антимонопольной службы от 06.09.2011 г. по делу N К-868/11/АК133-11)

4. Нарушение оператором электронной площадки порядка проведения открытого аукциона в электронной форме влечет за собой административную ответственность.

Ответственность за данное административное правонарушение предусмотрена частью 10 статьи 7.30 КоАП РФ.

В соответствии с указанной нормой Оператор электронной площадки за совершение административного правонарушения привлекается к ответственности в виде штрафа в размере 300 000 (трехсот тысяч) рублей. Эта санкция является одной из самых высоких в главе 7 КоАП РФ.

Наличие столь серьезной санкции за рассматриваемое административное правонарушение обуславливается тем, что последствиями действий Оператора электронной площадки, выразившихся в нарушении порядка проведения открытого аукциона в электронной форме, является не что иное, как повторное проведение торгов, что приводит либо может привести к срыву поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг необходимых для государства или муниципального образования.

Так, государственным заказчиком проведен открытый аукцион в электронной форме на право заключения государственного контракта на поставку лекарственных средств для государственных нужд Федерального государственного учреждения.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 41.1 Закона о размещении заказов оператор электронной площадки обеспечивает проведение открытого аукциона в электронной форме необходимыми для ее функционирования программно-аппаратными средствами на сайте в сети Интернет в порядке, установленном главой 3.1 Закона о размещении заказов.

Частью 23 статьи 41.10 Закона о размещении заказов установлено, что оператор электронной площадки обязан обеспечить надежность функционирования программных и технических средств, используемых для проведения открытого аукциона, а также выполнение действий, предусмотренных статьей 41.10.Закона о размещении заказов.

Согласно информации, размещенной на сайте в сети "Интернет" обеспечивал проведение аукциона в электронной форме на официальном сайте Оператор электронной площадки.

В соответствии с информацией, размещенной в сети интернет на сайте Оператора электронной площадки, проведение аукциона определено на 04.05.2010 в 9:00. В указанное время началась процедура аукциона, где участники размещения заказа предлагали цену контракта, с учетом шага аукциона, в результате чего Общество было признано участником, предложившим наименьшую цену контракта.

Однако в соответствии с письменными разъяснениями Оператора электронной площадки от 04.05.2010 последней принял решение о переносе проведения электронного аукциона на 05.05.2010 в 09:00 в связи с технологическим сбоем обработки данных.

Вместе с тем, согласно выписке из реестра входящих/исходящих документов по состоянию на 04.05.2010 с 09:00:00 по 10:30:00 по московскому времени аппаратно-программный комплекс Оператора электронной площадки работал в штатном режиме без технологических сбоев и ценовые предложения от участников аукциона в электронной виде принимались исправно.

Таким образом, Оператором электронной площадки в нарушение части 23 статьи 41.10 Закона о размещении заказов принято решение о переносе даты проведения Аукциона в электронной форме, тем самым совершено административное правонарушение, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 10 статьи 7.30 КоАП РФ.

(см. постановление Федеральной антимонопольной службы от 22.09.2010 г. по делу N К-295/10/АК413-10)