Методические рекомендации по оценке регулирующего воздействия действующих нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (одобрены Правительственной комиссией по проведению административной реформы) (протокол заседания от 7 декабря 2010 г. N 110, Раздел VI, пункт 2)

Общие положения

1. При оценке регулирующего воздействия должны быть установлены положения актов, которыми вводятся избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

2. В этих целях в ходе оценки должны быть выявлены следующие предписания нормативных правовых актов:

1) приводящие к невозможности исполнения участниками регулируемых отношений возложенных на них обязанностей вследствие противоречий или пробелов в правовом регулировании, отсутствия необходимых организационных или технических условий у органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления, а также сложившегося в Российской Федерации уровня развития технологий, инфраструктуры, рынков товаров и услуг;

2) приводящие к возникновению у участников регулируемых отношений дополнительных существенных расходов при осуществлении предпринимательской и иной деятельности либо к возникновению дополнительных существенных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Поскольку оценке подлежат уже действующие акты, выявление таких положений должно осуществляться с учетом сложившейся практики их применения.

3. Выявление положений, приводящих к невозможности исполнения участниками регулируемых отношений возложенных на них обязанностей, осуществляется на основе опросов участников соответствующих отношений, анализа публикаций в средствах массовой информации, сведений от органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также анализа судебной и административной практики.

В отношении положений, приводящих к невозможности участниками регулируемых отношений исполнения возложенных на них обязанностей, должно быть определено, насколько такие положения сохраняют свою актуальность с точки зрения решения проблемы, для которого они вводились, а также к каким негативным с точки зрения решения указанной проблемы последствиям приведет отказ от таких положений или их изменение.

4. Выявление положений, приводящих к возникновению у участников регулируемых отношений дополнительных существенных расходов при осуществлении предпринимательской и иной деятельности либо к возникновению дополнительных существенных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также количественная оценка таких расходов проводится на основании метода расчета стандартных административных издержек и метода оценки производственных издержек. Выбор метода расчета приведен в перечне нормативных правовых актов, в отношении которых проводится оценка.

5. Метод расчета стандартных административных издержек предполагает количественную монетарную оценку совокупных типовых затрат на выполнение среднестатистическими участниками регулируемых отношений типовых действий, требуемых для исполнения правового предписания. Этот метод применяется для оценки издержек, связанных с исполнением правовых предписаний, целью которых является доведение участником отношений до третьих лиц, включая органы государственной власти и местного самоуправления, потребителей, других участников предпринимательской деятельности, сведений о своей деятельности или её результатах, включая сведения о соответствии этой деятельности или её результатов предъявляемым требованиям.

6. Метод оценки производственных издержек предполагает анализ и, по возможности, монетарную оценку затрат типового или конкретного субъекта регулируемых отношений, необходимых для достижения обязательных требований о качестве и безопасности, иных требований к процессам, товарам, работам, услугам, оборудованию, персоналу, выполнение которых влияет на стоимость производства продукции, выполнения работ, оказания услуг, и не являющихся требованиями о предоставлении информации.

Метод расчета стандартных административных издержек

7. Стандартные административные издержки - это расходы субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, обусловленные действующим законодательством и призванные обеспечить заинтересованные стороны достоверной информацией о деятельности и (или) продукции упомянутых субъектов. В данном случае необходимо трактовать термин "обеспечение информацией" в широком смысле, понимая под ним различные виды отчетности, маркировку, регистрацию и т.д. вне зависимости от того, идет ли речь о непосредственном направлении необходимой информации заинтересованным сторонам, или об обеспечении к ней доступа в случае проведения проверки или по требованию заинтересованного лица.

8. В расчетах следует учитывать как периодические, так и единовременные административные издержки, а также необходимо различать добровольные и регламентированные административные издержки. Сбор и обработка информации, выполняемые организацией по инициативе собственного руководства в отсутствие соответствующего нормативного регулирования, составляют суть добровольных административных издержек.

Регламентированные административные издержки возникают как часть процесса, выполняемого исключительно в силу требований законодательства.

                         /----------------------\

                         |   Административные   |

                         |      издержки        |

                         \----------------------/

                                     |

                      /-----------------------------\

                      |                             |

     /------------------------------\   /-----------------------------\

     |            Добровольные       |   |      Регламентированные      |

     |   административные издержки   |   |  административные издержки   |

     |                               |   |                              |

     |     Организация выполняет     |   |    Организация выполняет     |

     |  определенные административные|   |определенные административные |

     |     действия в отсутствие     |   |действия исключительно в силу |

     | соответствующего регулирования|   | требований законодательства  |

     \-------------------------------/   \------------------------------/

9. Ключевое уравнение расчета административных издержек выглядит следующим образом:

Р х Q, где

Р (price - цена) = Тариф х Время;

Q (quantity - количество) = Количество организаций х Частота.

10. Административные издержки рассчитываются как средняя цена административного действия, умноженная на общее количество таких действий в год.

Средняя цена административного действия рассчитывается как тариф (средняя стоимость трудовых затрат в час, включая пропорционально распределенные накладные расходы), умноженный на время (количество часов, необходимых для выполнения одного административного действия).

Количество рассчитывается как количество участников рынка, на которые распространяется административное требование, умноженное на частоту выполнения действия, предусмотренную законодательством.

В случае если требование законодательства предусматривает выполнение нескольких административных действий, необходимо суммировать административные издержки по каждому административному действию для определения административных издержек на одно требование законодательства.

11. Расчет денежного эквивалента административных издержек требует детального подхода и подразумевает выполнение ряда шагов. В таблице 1 представлена последовательность действий с описанием каждого шага.

Расчетам должно предшествовать описание требований, возникающих в связи с вступлением в силу регулирования, а также требований, отмененных проектом акта. В форме таблицы представляются данные о видах требований о предоставлении информации, частоте их выполнения, целевых группах и др.

Таблица 1. Схема проведения оценки

Предварительный анализ
Шаг 1:	Выявление требования и его классификация
Шаг 2:	Определение действия (совокупности действий), необходимого для выполнения требования
Шаг 3:	Определение группы (групп) участников отношений, на которую распространяется требование
Шаг 4:	Определение частоты выполнения необходимого действия (действий)
Шаг 5:	Определение параметров расчета издержек
Шаг 6:	Выбор источников данных и (или) выработка инструментов сбора данных
Сбор данных
Шаг 7:	Определение количества организаций, на которое распространяется информационное требование
Шаг 8:	Расчет средней стоимости административного действия с учетом параметров, определенных в Шаге 5
Расчет и отчет
Шаг 9:	Экстраполирование полученных оценок
Шаг 10:	Составление отчета

11.1 Выявление требования и его классификация. В целях обеспечения последующего анализа данных рекомендуется для формулировки и классификации информационных требований использовать представленную ниже типологию информационных требований.

Таблица 2. Типовые случаи правовых предписаний, содержащих требование о предоставлении информации

1.	Об уведомлении о совершении определенных действий (например, о перевозке опасных грузов)
2.	О представлении (на регулярной основе) отчетности
3.	О представлении информации посредством маркировки (например, маркировка бытовых электрических приборов)
4.	Представление информации третьим лицам в другой форме (например, опубликование проспектов эмиссии акций)
5.	Подача заявления на получение разовых разрешений или освобождений (например, получение разрешения на строительство)
6.	Подача заявления на получение генеральных разрешений (например, лицензирование банковской деятельности или продажи алкоголя)
7.	Регистрация (например, регистрация юридического лица)
8.	Сертификация продуктов или процессов
9.	Проведение проверок (например, мониторинг условий труда)
10.	Взаимодействие с проверяющими органами
11.	Подача заявок на предоставление поддержки
12.	Иные случаи

11.2. Определение действия (совокупности действий), необходимого для выполнения требования. В целях обеспечения последующего анализа данных рекомендуется для определения действий использовать представленные ниже типовые действия, которые, как правило, выполняются в рамках исполнения требований о предоставлении информации.

Таблица 3. Виды необходимых действий

1.	Ознакомление с требованием
2.	Подготовка и обучение персонала в целях выполнения требования
3.	Поиск необходимой информации в существующих базах данных
4.	Адаптация существующих баз данных
5.	Проведение совещаний
6.	Контроль и надзор
7.	Копирование
8.	Предоставление информации в соответствующий орган
9.	Систематизация информации
10.	Покупка оборудования и материалов
11.	Иные

11.3. Определение целевой группы (групп), на которую распространяется требование. Определение целевой группы можно проводить по разным критериям: размер, тип, место расположения. Нередко требование законодательства оказывается особенно обременительным для субъектов малого предпринимательства.

11.4. Определение частоты выполнения необходимого действия (действий). Частота определяется количеством выполнения требуемого действия в год. Например, если информация должна предоставляться один раз в год, частота равна единице, если каждые 6 месяцев, частота = 2, если каждые три года, частота = 0,33 и т.д.

11.5. Определение параметров расчета административных издержек. Параметры расчета административных издержек определяются на основе ключевого уравнения методики. При этом подразумевается, что основная доля издержек приходится на трудовые затраты. Также за основу расчетов можно брать расходы на приобретение оборудования и материалов.

Параметры расчета стоимости выполнения одного действия:

время, затраченное на выполнение одного конкретного действия, в часах;

почасовая стоимость труда сотрудников, выполняющих это действие. Почасовая стоимость труда соответствует зарплате до вычета налогов плюс накладные расходы (25% по умолчанию).

Параметры расчета издержек на оборудование и материалы (имеется в виду оборудование, приобретаемое и используемое организацией исключительно в целях исполнения требования):

стоимость оборудования;

амортизационный период (количество лет службы).

Параметры расчета издержек, связанных с оплатой услуг сторонних организаций:

стоимость услуг исполнителя по контракту в среднем на одно информационное требование для одной организации в год.

11.6. Выбор источников данных и (или) выработка инструментов сбора данных. Метод сбора данных выбирается индивидуально: экспертная оценка, анкетирование, моделирование, консультации и др. Необходимо проводить тщательную проверку и оценку полученных данных вне зависимости от их источника и метода сбора. В любом случае полезно проводить консультации с адресата"# регулирования, что позволит выявить скрытые издержки.

11.7. Определение количества субъектов, на которое распространяется информационное требование

Расчет числа затрагиваемых субъектов должен исходить из допущения о том, что все они выполнят устанавливаемое требование. Это обеспечит сравнимость и сопоставимость оценок. Все допущения, в особенности в долгосрочном периоде, должны быть четко аргументированы.

11.8 Расчет средней стоимости действия с учетом параметров, определенных в Шаге 5. В целях обеспечения сравнимости данных оценка должна основываться на принципе типичности. Прежде всего, необходимо сделать обзор полученных данных и исключить сильно отклоняющиеся значения (нетипичные организации, чьи параметры резко выходят за пределы параметров большинства). В большинстве случаев, достаточно сделать расчет средней величины оставшихся данных. Приводимый пример дает представление о том, как можно действовать в простых случаях.

Таблица 4. Расчет средней стоимости действия

Действие А			Действие В
Компания 1	10 мин.	10 мин.	Компания 1	10 мин.	15 мин.
Компания 2	10 мин.		Компания 2	20 мин.
Компания 3	10 мин.		Компания 3	10 мин.
Компания 4	10 мин.		Компания 4	20 мин.
Компания 5	30 мин.		Компания 5	15 мин.
Действие С			Действие D
Компания 1	10 мин.	доп. исследования	Компания 1	10 мин.	20 мин.
Компания 2	20 мин.		Компания 2	20 мин.
Компания 3	50 мин.		Компания 3	25 мин.
Компания 4	2 мин.		Эксперт 1	20 мин.
Компания 5	5 мин.		Эксперт 2	15 мин.

Пояснения. Относительно Действия А можно сказать следующее: показатель компании 5 значительно отличается от остальных, поэтому его не следует брать в расчет. Остальных данных достаточно, чтобы сделать выбор в пользу 10 минут. Действие В: нет очевидно отклоняющихся значений. Стандартные издержки можно рассчитать как среднее арифметическое (13 мин.) или медианное значение (15 мин.). Так как разница незначительна, подходит любой из этих методов. По Действию С оценку сделать невозможно, так как все данные сильно варьируются. Необходимо провести дополнительные изыскания. Прежде всего, необходимо решить, не являются ли выбранные компании нерепрезентативными, или существуют особые неучтенные обстоятельства, объясняющие такую вариативность данных. Необходимо провести дополнительные исследования. В случае Действия D, только три компании приняли участие в опросе. Было принято решение провести экспертную оценку. С учетом полученных данных выбран оптимальный вариант - 20 мин.

Кроме того, необходимо определить уровень квалификации, необходимый для выполнения требуемого действия, и как следствие, средний уровень затрат на оплату труда, включая накладные расходы (расходы на оплату помещения, телефона, отопления, электричества, IT и т.д.).

11.9 Экстраполирование. Нет необходимости проводить отдельные расчеты для очень большого числа случаев. В большинстве случаев, оценку расходов можно осуществить путем экстраполирования полученных данных. Также возможно экстраполирование данных на схожие сектора экономики или относительного одного и того же вида требования.

11.10 Подготовка отчета. Необходимо представить отчет в стандартной форме в целях обеспечения сравнимости данных и их возможного дополнения. Бланк отчета должен быть доступен экспертам в электронном виде. Расчет делается автоматически в формате Excel. Бланк отчета может являться частью более детального анализа. Следует также приложить дополнительные данные в виде таблиц или текста. Особенно внимательно следует подойти к краткому и четкому описанию применяемых при оценке допущений и методологических ограничений. Это, прежде всего, касается оценочных суждений, а не конкретных цифр.

12. По результатам расчета стандартных административных издержек делаются предложения о возможности сокращения или исключения таких издержек посредством снижения, где это возможно, объема представляемой информации, периодичности представления, способов представления, а также устранения случаев дублирования требований о представлении информации:

Таблица 5. Основные способы сокращения административных издержек

1.	Уменьшение периодичности предоставления отчетов, приведение периодичности к уровню, минимально необходимому для обеспечения целей, предусмотренных законодательством
2.	Отказ от предоставления информации, уже имеющейся у органов государственной власти, органов местного самоуправления с определением порядка обмене указанными органами такой информацией
3.	Отказ от предоставления отчетов в бумажной форме, активное внедрение электронных и сетевых механизмов предоставления отчетности
4.	Смягчение требований по предоставлению информации малым и средним бизнесом
5.	Введение дополнительных информационных требований лишь в отношении субъектов рынка, ведущих наиболее рисковую деятельность
6.	Сокращение или отмена обязанностей по предоставлению отчетов в отношении быстро изменяющейся информации, которая перестает быть актуальной на момент предоставления отчета

Метод оценки дополнительных производственных издержек

13. Производственные издержки составляют затраты участников рынка на достижение при осуществлении своей деятельности предписанных законодательством минимальных характеристик (свойств) продукции, работ, услуг, процессов их производства, а также требований к персоналу. Эти требования, как правило, связаны с качеством и безопасностью продукции, работ, услуг, безопасностью процессов их производства.

Издержки, связанные с исполнением данных требований, могут быть весьма разными, в зависимости от места нахождения производства, используемых технологий, опыта работы. Кроме того, большинство этих требований связаны с нормальным технологическим процессом, то есть и так выполнялись бы участниками рынка, даже если бы не было соответствующих правовых предписаний об этом. В связи с этим выявлению подлежат, в первую очередь, следующие требования:

1) устанавливающие в качестве обязанности использование определенной технологии или оборудования;

2) устанавливающие дополнительные требования, которые ранее (предшествующим регулированием) установлены не были;

3) устанавливающие требования к квалификации персонала.

14. Выявленные требования, в первую очередь, подлежат оценке с точки зрения целей, для достижения которых они введены. Если требования затрагивают вопросы безопасности, необходимо получение надежных научных данных о том, что они действительно обеспечивают более высокий уровень безопасности. Если требования связаны с качеством, следует установить, почему рыночные способы повышения качества продукции, работ, услуг в данной сфере неприменимы.

При оценке требований необходимо использовать следующие сведения:

1) о наличии достаточных данных о том, что фактический уровень безопасности деятельности с введением требований повысился;

2) о доле участников рынка, исполняющих указанные требования;

3) о доле участников рынка, для которых исполнение указанных требований повлечет нерентабельность осуществляемой деятельности;

4) о соответствии указанных требований современному уровню развития технологий, инфраструктуры, рынков товаров и услуг;

5) о наличии механизмов, включая организационное и техническое обеспечение, проверки соблюдения участниками рынка указанных требований и результатах таких проверок.

По итогам оценки указанных сведений может быть проведен расчет дополнительных расходов типового или конкретного участника рынка, связанного с исполнением предъявляемого требования. При возможности должна быть проведена экстраполяция данных на всех участников рынка. Если такая оценка была проведена, необходимо представить отчет в стандартной форме в целях обеспечения сравнимости данных и их возможного дополнения. Бланк отчета должен быть доступен экспертам в электронном виде. Расчет делается автоматически в формате Excel. Бланк отчета может являться частью более детального анализа. Следует также приложить дополнительные данные в виде таблиц или текста. Особенно внимательно следует подойти к краткому и четкому описанию применяемых при оценке допущений и методологических ограничений. Это, прежде всего, касается оценочных суждений, а не конкретных цифр.

15. При невозможности количественной оценки дополнительных производственных издержек приводится качественная оценка, в которой указывается:

1) насколько требование обосновано с точки зрения повышения уровня безопасности (если такая цель преследовалась) или качества (если такая цель допустима);

2) насколько требование соответствует современному уровню развития технологий, инфраструктуры, рынков товаров и услуг в Российской Федерации, в том числе исходя из необходимости баланса между обеспечением высокого уровня безопасности и развитием экономики, и насколько оно способствует внедрению новых технологий для российских участников рынка, если такая цель в данном случае допустима;

3) насколько требование препятствует развитию субъектов малого и среднего предпринимательства в рассматриваемой отрасли, если применительно к данной отрасли такая цель не противоречит официально проводимой политике.