Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 марта 2012 г. N ВАС-12919/11 "О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации"

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи О.М.Козырь, судей А.А.Маковской, И.И.Полубениной рассмотрела в судебном заседании заявление администрации города Кемерово (далее - администрация) о пересмотре в порядке надзора решения Арбитражного суда Кемеровской области от 14.12.2010 по делу N А27-12204/2010 и постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 20.07.2011 по тому же делу по заявлению администрации (уточненному в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Кемеровской области (далее - управление), федеральному государственному учреждению "Земельная кадастровая палата" по Кемеровской области (далее - Земельная кадастровая палата) о признании незаконными решения от 30.12.2009 об изменении вида разрешенного использования и акта определения кадастровой стоимости от 16.02.2010 земельного участка с кадастровым номером 42:24:0101026:0120, а также об обязании Земельной кадастровой палаты исключить из государственного кадастра недвижимости сведения о виде разрешенного использования названного земельного участка "линейные объекты и объекты инженерной инфраструктуры", о кадастровой стоимости земельного участка в сумме 941 363 руб. 64 коп., удельном показателе кадастровой стоимости в размере 562 руб. 68 коп. и внести сведения о виде разрешенного использования земельного участка "земли производственной застройки", о кадастровой стоимости в сумме 4 315 118 руб. 71 коп., удельном показателе кадастровой стоимости в размере 2 579 руб. 27 коп.

Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: открытое акционерное общество "Кузбассэнерго" (далее - общество).

Суд установил:

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 14.12.2010 в удовлетворении требований отказано. При этом суд первой инстанции исходил из наличия права выбора правообладателем земельного участка и объектов капитального строительства между основным и вспомогательным видами использования и пришел к выводам о том, что принятие оспариваемых актов направлено на приведение земельных отношений в соответствие с действующим законодательством, а требования градостроительного зонирования не нарушены; вид разрешенного использования изменен не в целях градостроительного зонирования, а в целях кадастрового учета; права и законные интересы администрации оспариваемыми актами не нарушены.

Постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 31.03.2011 решение суда первой инстанции отменено, заявленные требования удовлетворены в полном объеме. Суд указал, что вид разрешенного использования земельного участка может быть изменен только в соответствии с требованиями градостроительного регламента о зонировании территорий; действующее законодательство исключает возможность выбора вспомогательного вида разрешенного использования земельного участка вместо и в отсутствие основного вида разрешенного использования; изменение вида разрешенного использования земельного участка, на котором расположена автозаправочная станция, не может быть осуществлено без изменения функционального назначения объекта, расположенного на земельном участке; оспариваемые решение и акт нарушили права администрации в сфере градостроительной деятельности, в том числе по регулированию землепользования и застройки.

Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановлением от 20.07.2011 постановление от 31.03.2011 отменил, решение от 14.12.2010 оставил в силе. Данный суд согласился с выводами суда первой инстанции в части обоснованности изменения вида разрешенного использования земельного участка и соблюдения требований законодательства при проведении процедуры такого изменения.

Не согласившись с решением суда первой инстанции и постановлением суда кассационной инстанции, администрация обратилась в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о пересмотре указанных судебных актов в порядке надзора. Заявитель указывает на то, что судебными актами нарушено единообразие применения и толкования арбитражными судами норм права. Кроме того, администрация полагает, что судами неправильно применены нормы материального права, а также оспариваемыми актами затрагиваются ее права и интересы как органа публичного образования и публичные интересы.

Рассмотрев доводы администрации, изучив материалы дела, коллегия судей пришла к выводу о наличии оснований, предусмотренных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для передачи дела на рассмотрение Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании решения Комитета по управлению государственным имуществом Кемеровской области от 27.11.2002 между Российским фондом федерального имущества и обществом (правопреемник Кузбасского открытого акционерного общества энергетики и электрификации) был заключен договор купли-продажи находящегося в государственной собственности земельного участка от 04.12.2002 N 85.

В соответствии с условиями указанного договора покупатель приобрел право собственности на земельный участок из земель поселений, кадастровый номер 42:24:011809:23, находящийся по адресу: г. Кемерово, пос. Предзаводской ГСП-4 для использования под сооружения тепловой энергетики филиала "Ново-Кемеровский ТЭЦ", общей площадью 439043,59 кв. метров.

В результате межевания земельного участка с кадастровым номером 42:24:011809:23, раздела земельного участка с кадастровым номером 42:24:0101026:0117, имеющего вид разрешенного использования - земли производственной застройки, в 2005 году был образован земельный участок с кадастровым номером 42:24:0101026:0120 площадью 1 673 кв. метра с видом разрешенного использования - земли производственной застройки.

На земельном участке площадью 1 673 кв. метра расположена автозаправочная станция, используемая для заправки топливом автотранспорта, который обслуживает ТЭЦ.

Указанный выше земельный участок отнесен к производственной зоне предприятий I и II классов вредности (зона П1).

В данной зоне основные виды разрешенного использования включают, в том числе, производство электрической и тепловой энергии при сжигании минерального топлива I-II класса вредности, а в перечень вспомогательных видов разрешенного использования внесены линейные объекты и объекты инженерной инфраструктуры (Правила землепользования и застройки в городе Кемерово, утвержденные постановлением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 24.11.2006 N 75, далее - Правила).

В соответствии с постановлением коллегии администрации Кемеровской области от 27.11.2008 N 520 "О государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов Кемеровской области" кадастровая стоимость земельного участка с кадастровым номером 42:24:0101026:0120 утверждена в сумме 4 315 118 руб. 71 коп., исходя из удельного показателя девятого вида разрешенного использования - земельные участки, предназначенные для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности, в размере 2 579 руб. 27 коп.

Действуя по процедуре учета изменений объекта недвижимости, общество обратилось с соответствующим заявлением об изменении вида разрешенного использования указанного выше земельного участка, на основании которого Земельная кадастровая палата приняла решение от 30.12.2009 об учете изменений объекта недвижимости - внесении в документы соответствующего подраздела сведений об изменении разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 42:24:0101026:0120, на основании которых земельный участок отнесен к тринадцатому виду разрешенного использования ("линейные объекты и объекты инженерной инфраструктуры").

Актом управления от 16.02.2010 определена новая кадастровая стоимость указанного земельного участка исходя из вновь установленного вида разрешенного использования (линейные объекты и объекты инженерной инфраструктуры) в сумме 941 363 руб. 64 коп.

Полагая, что упомянутые решение и акт являются незаконными и нарушают права и интересы администрации, последняя обратилась в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и кассационной инстанций исходили из следующего.

К заявлению об учете изменений земельного участка общество приложило, помимо прочего, фрагмент Правил по территориальной зоне ПI - производственная зона предприятий I-II класса вредности.

Поскольку значащийся в кадастре недвижимости вид использования принадлежащего собственнику земельного участка "земли производственной застройки" статьей 40 Правил для зоны П1 не предусмотрен и на спорном земельном участке находится автозаправочная станция, обслуживающая Ново-Кемеровский ТЭЦ, суды пришли к выводу о верном определении обществом фактического вида разрешенного использования - объекты инженерной инфраструктуры, относящегося к тринадцатому виду разрешенного использования ("линейные объекты и объекты инженерной инфраструктуры").

Правила в соотношении с положениями части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации не препятствуют выбору правообладателем вида разрешенного использования земельного участка.

Суды пришли к выводу о том, что ранее разрешенное использование земельного участка в соответствии с основным видом деятельности правообладателя не изменялось.

Поскольку собственником земельного участка в орган кадастрового учета представлены все необходимые документы о фактическом виде разрешенного использования, который изменен не был, оспариваемые ненормативные акты не повлияли на зонирование территории г. Кемерово и охраняемые посредством установления правил зонирования права и интересы администрации, а права последней на проведение мероприятий в рамках муниципального земельного контроля никем не ограничены, суды пришли к выводу об отсутствии нарушений прав администрации оспариваемым решением от 30.12.2009 и актом от 16.02.2010.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В связи с недоказанностью администрацией наличия совокупности условий для признания недействительными ненормативных актов суды отказали в удовлетворении заявленных требований.

Между тем, судами не учтено следующее.

Пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" к числу вопросов местного значения городского округа отнесено, в том числе, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

Из пункта 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что под градостроительной деятельностью, к субъектам которой отнесены органы местного самоуправления городских округов, выступающие от имени муниципальных образований, понимается деятельность по развитию территорий, в том числе, городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится утверждение правил землепользования и застройки городских округов (часть 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Администрация города Кемерово, согласно пунктам 1, 9, 17 статьи 78 Устава города Кемерово (принят Кемеровским городским Советом народных депутатов 24.06.2005), организует и осуществляет муниципальный контроль, исполняет полномочия по решению вопросов местного значения городского округа, за исключением полномочий, отнесенных Уставом, федеральным законами, Уставом и законами Кемеровской области к полномочиям Городского Совета, осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, Уставом и законами Кемеровской области, настоящим Уставом.

Пунктом 1 статьи 3 Правил установлено, что требования Правил направлены на достижение следующих целей: создание условий для устойчивого развития территории города, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создание условий для планировки территории города; создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Исходя из данных норм права, органам местного самоуправления городских округов, к числу которых относится и заявитель, предоставлено право на осуществление в рамках предоставленных полномочий от имени и в интересах муниципальных образований деятельности по развитию своих территорий, регулированию землепользования и застройки в соответствии с установленным градостроительным зонированием.

Выбор вида разрешенного использования земельного участка с нарушением установленных органами местного самоуправления градостроительных регламентов и последующее внесение в государственный кадастр недвижимости сведений, противоречащих Правилам землепользования и застройки, влечет нарушение публичных прав городского округа в лице администрации на развитие территории в соответствии зонированием.

Следовательно, выводы судов об отсутствии нарушений интересов администрации оспариваемыми решением и актом являются необоснованными.

Как следует из материалов дела, назначение объекта, расположенного на спорном земельном участке, оставалось неизменным как до образования самостоятельного земельного участка с кадастровым номером 42:24:0101026:0120 посредством раздела, так и после его образования.

Автозаправочная станция, расположенная на спорном земельном участке, не используется как самостоятельный объект, удовлетворяющий нужды неограниченного круга лиц. Станция используется для заправки топливом автотранспорта, который обслуживает ТЭЦ.

В отсутствие изменений в функциональном назначении объекта недвижимости, расположенного на земельном участке, отсутствуют и основания для изменения вида разрешенного использования. Таким образом, изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 42:24:0101026:0120 на "линейные объекты и объекты инженерной инфраструктуры" привело к несоответствию фактического вида использования разрешенному.

Изменение вида разрешенного использования в порядке, предусмотренном статьей 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, было бы возможно применительно к объекту, имеющему самостоятельное функциональное назначение и могущему эксплуатироваться самостоятельно, каковым является автозаправочная станция, только при условии изменения фактического вида использования объекта.

Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что земли делятся по целевому назначению на категории и правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В соответствии с пунктом 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

В силу части 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ, части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства подразделяются в пункте 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации на: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, абзацем 2 части 4 статьи 17 Правил, вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков допустимы только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляются совместно с ними.

Пунктом 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Аналогичные положения содержатся и в статье 20 Правил, в соответствии с которыми изменение основного, условно разрешенного и (или) вспомогательного видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на основной и (или) вспомогательный виды разрешенного использования осуществляется правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства самостоятельно в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов и в порядке, определенном частью 2 настоящей статьи.

Таким образом, виды разрешенного использования земельных участков, устанавливаемые правилами землепользования и застройки, делятся на те, которые самостоятельно осуществляются землепользователем (основные и условно разрешенные), и те, которые могут осуществляться землепользователем только дополнительно к основным или условно разрешенным, наряду с ними (вспомогательные виды разрешенного использования).

Следовательно, правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства предоставляется возможность выбора основного вида разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом для данной территориальной зоны в качестве основных видов разрешенного использования, а также предоставляется право использования земельного участка наряду с основным видом использования по любому из вспомогательных видов. Выбор вспомогательного вида разрешенного использования без выбора основного вида разрешенного использования не предусмотрен.

Из системного анализа положений статей 30, 36, 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 22 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" следует, что кадастровый учет изменения вида разрешенного использования земельного участка осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом, а изменение вида разрешенного использования земельных участков, виды разрешенного использования которых градостроительному регламенту не соответствуют, может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования, установленными градостроительным регламентом.

Следовательно, выводы судов первой и кассационной инстанций о правомерном изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка не основаны на нормах действующего законодательства и противоречат доказательствам, имеющимся в материалах дела.

Кроме того, споры, связанные с определением вида разрешенного использования земельных участков, затрагивают интересы их правообладателей не только в сфере налоговых и земельных отношений, но и гражданского оборота. Поэтому такие споры подлежат рассмотрению по общим правилам искового производства, а не по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, даже в тех случаях, когда они возникли в связи с действиями органов кадастрового учета.

С учетом изложенного и в соответствии с пунктом 1 статьи 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело N А27-12204/2010 Арбитражного суда Кемеровской области подлежит передаче в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора оспариваемых судебных актов как нарушающих единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 299, 301, 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Суд

ОПРЕДЕЛИЛ

1. Передать в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации дело N А27-12204/2010 Арбитражного суда Кемеровской области для пересмотра в порядке надзора решения от 14.12.2010 и постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 20.07.2011 по тому же делу.

2. Предложить лицам, участвующим в деле, представить в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отзывы в срок до 25 апреля 2012 года.

Председательствующий судья

О.М. Козырь

Судьи

А.А. Маковская И.И. Полубенина