Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 марта 2012 г. N ВАС-13016/11 "О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации"

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи Ю.Ю. Горячевой, судей Д.И. Дедова, С.Б. Никифорова рассмотрела в судебном заседании заявление администрации г. Кемерово о пересмотре в порядке надзора решения от 16.12.2010 по делу Арбитражного суда Кемеровской области N А27-12216/2010 и постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 14.06.2011 по тому же делу.

Суд установил:

Администрация города Кемерово (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Кемеровской области (далее - управление Росреестра) и Федеральному государственному учреждению "Земельная кадастровая палата" по Кемеровской области (далее - учреждение) со следующими требованиями:

о признании незаконным решения от 11.01.2010 N 4200/000/10-150 об учете изменений объекта недвижимости;

о признании незаконным акта от 16.02.2010 определения кадастровой стоимости земельного участка с кадастровым номером 42:24:0101026:0124;

об обязании учреждения исключить в отношении земельного участка с кадастровым номером 42:24:0101026:0124 из государственного кадастра недвижимости сведения о виде разрешенного использования "линейные объекты и объекты инженерной инфраструктуры", а также сведения о его кадастровой стоимости в размере 26 445 рублей 96 копеек и удельном показателе кадастровой стоимости в размере 562 рублей 68 копеек за 1 кв. метр;

об обязании учреждения внести в отношении земельного участка с кадастровым номером 42:24:0101026:0124 в государственный кадастр недвижимости сведения о виде разрешенного использования "земли производственной застройки", а также сведения о кадастровой стоимости в размере 121 223 рублей 69 копеек и об удельном показателе кадастровой стоимости в размере 2 579 рублей 27 копеек (с учетом уточнения требований).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено открытое акционерное общество "Кузбассэнерго" (далее - общество "Кузбассэнерго").

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 16.12.2010 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Суд счел, что права администрации оспариваемыми актами не нарушены, поскольку администратором поступления земельного налога с контрольными функциями является налоговый орган. Изменение для спорного земельного участка вида его разрешенного использования произведено без нарушения требований законодательства, поскольку это изменение осуществлялось не для целей градостроительного зонирования, а для целей кадастрового учета. Нарушения процедуры кадастрового учета имели место, но не привели к внесению в кадастр недвижимости недостоверных сведений, так как выбранный вид разрешенного использования участка соответствует его фактическому использованию - под линейные объекты и объекты инженерной инфраструктуры.

Постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2011 решение от 16.12.2010 отменено, требования администрации удовлетворены.

Названный суд указал, что вид разрешенного использования земельного участка в любом случае, включая цели кадастрового учета, может быть изменен только в соответствии с требованиями градостроительного регламента о зонировании территорий; законодательство исключает возможность выбора вспомогательного вида разрешенного использования участка вместо и в отсутствие основного вида разрешенного использования; расположенный на земельном участке объект в виде площадки для размещения насосов масло-мазутного хозяйства не относится к категории линейных объектов или объектов инженерной инфраструктуры; оспариваемые акты нарушили права администрации в сфере градостроительной деятельности, в том числе по регулированию землепользования и застройки.

Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановлением от 14.06.2011 постановление от 28.03.2011 отменил, решение от 16.12.2010 оставил без изменения.

Этот суд согласился с выводами суда первой инстанции о том, что спор возник из правоотношений в сфере кадастрового учета и не затрагивает иные вопросы земельного и градостроительного законодательства. Оспариваемые администрацией акты касаются не изменения, а установления достоверности внесенных в кадастр сведений о виде разрешенного использования земельного участка, что было выполнено уполномоченными лицами с соблюдением требований законодательства, регламентирующего кадастровый учет и кадастровую оценку земель, в связи с чем права администрации как в области мониторинга земель, так и получателя средств местного бюджета не нарушены.

В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, о пересмотре в порядке надзора решения суда первой инстанции и постановления суда кассационной инстанции администрация просит их отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, нарушающее единообразие практики арбитражных судов.

Рассмотрев доводы администрации, изучив материалы дела, коллегия судей пришла к выводу о наличии оснований, предусмотренных статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для передачи дела на рассмотрение Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Как установлено судами и подтверждено материалами дела, по договору купли-продажи от 04.12.2002 N 85, заключенному с Российским фондом федерального имущества, общество "Кузбассэнерго" выкупило земельный участок с кадастровым номером 42:24:011809:23 общей площадью 439 043, 59 кв. метров и в границах, определенных прилагаемым к договору кадастровым планом, для использования под сооружения тепловой энергетики филиала Ново-Кемеровской ТЭЦ. На участке имелись объекты недвижимого имущества - предприятие Ново-Кемеровской ТЭЦ (пункты 1.1 и 1.2 договора; т. 1. л. 126-128).

Согласно кадастровому плану выкупленного земельного участка его разрешенное использование совпадало с фактическим и было определено как земли под сооружениями тепловой энергетики, в качестве субъекта права указано общество "Кузбассэнерго, Ново-Кемеровская ТЭЦ (т. 1, л. 120).

В результате межевания обществом "Кузбассэнерго" исходного земельного участка с кадастровым номером 42:24:011809:23 общей площадью 439 043, 59 кв. метров было образовано 12 участков, в том числе спорный земельный участок с кадастровым номером 42:24:0101026:0124; площадью 47 кв. метров, занятый площадкой под насосы масло-мазутного хозяйства.

После размежевания исходного земельного участка на 12 участков общество "Кузбассэнерго" зарегистрировало на них право собственности, оформив его единым свидетельством о государственной регистрации от 20.11.2006 N 42 АК 453600. В качестве правоустанавливающего документа в этом свидетельстве указан договор купли-продажи от 04.12.2002 N 85 на приватизацию исходного земельного участка (т. 2, л. 29).

Спорный земельный участок поставлен обществом "Кузбассэнерго" на кадастровый учет 25.12.2006 с видом разрешенного использования "земли производственной застройки" (т. 1, л. 119).

Постановлением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 24.11.2006 N 751 утверждены Правила землепользования и застройки, содержащие в статье 40 градостроительные регламенты производственных зон.

Спорный земельный участок отнесен к производственной зоне предприятий I и II классов вредности (зона П 1).

В этой зоне основные виды разрешенного использования включают наряду с другими производство электрической и тепловой энергии при сжигании минерального топлива I-II класса вредности, а в перечень вспомогательных видов разрешенного использования внесены линейные объекты и объекты инженерной инфраструктуры (т.1, л. 93)

Постановлением коллегии Администрации Кемеровской области от 27.11.2008 N 520, принятым по результатам кадастровой оценки земель населенных пунктов, спорный земельный участок отнесен к девятому виду разрешенного использования как предназначенный "для размещения производственных и административных зданий, строений, сооружений промышленности". В отношении него утвержден удельный показатель кадастровой стоимости в размере 2 579 рублей 27 копеек за кв. метр, исчислена кадастровая стоимость в размере 121 225 рублей 69 копеек с внесением этих сведений в кадастр недвижимости (т.1, л. 119).

Действуя по процедуре учета изменений объекта недвижимости, общество "Кузбассэнерго" 11.12.2009 обратилось с заявлением об изменении в кадастре недвижимости вида разрешенного использования спорного земельного участка, определенного как "земли производственной застройки". Оно просило изменить его на иной вид: "объекты инженерной инфраструктуры", предусмотренный градостроительными регламентами Правил землепользования и застройки для зоны, в которой находится участок, что автоматически приводило к оценке его кадастровой стоимости по более дешевому 13 виду разрешенного использования.

По результатам рассмотрения этого заявления учреждение, которому приказом управления Росреестра от 10.06.2008 N 113 делегированы полномочия по учету изменений характеристик объектов недвижимости, приняло решение от 11.01.2010 N 4200/000/10-150 об изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка на испрашиваемый обществом.

Основываясь на упомянутом решении, Управление Росреестра актом от 16.02.2010 определило для спорного земельного участка новую кадастровую стоимость в размере 26 445 рублей 96 копеек исходя из вновь установленного вида его разрешенного использования - "линейные объекты и объекты инженерной инфраструктуры". Соответствующие сведения о новом виде разрешенного использования, удельном показателе и размере кадастровой стоимости земельного участка были внесены в государственный кадастр недвижимости.

Впоследствии Управление Росреестра проверило соблюдение обществом "Кузбассэнерго" земельного законодательства и указало в акте от 13.09.2010, оформленном по результатам проверки, что спорный земельный участок, занятый площадкой под насосы масло-мазутного хозяйства, используется в соответствии с выбранным видом разрешенного использования - под линейные объекты и объекты инженерной инфраструктуры (т.1. л. 113).

Между тем подобное изменение вида разрешенного использования земельного участка не соответствует земельному, градостроительному и кадастровому законодательству, на что правомерно указано судом апелляционной инстанции.

Как следует из устава общества (т.1, л. 33), договора купли-продажи от 04.12.2002 N 85, свидетельства о государственной регистрации права собственности и кадастровых планов, исходный земельный участок отводился под строительство и последующую эксплуатацию Ново-Кемеровской ТЭЦ как предприятия (производственного объекта) в целом, включая все расположенные на участке здания, строения, сооружения, входящие в состав этого предприятия.

Поэтому внесение в кадастр недвижимости для спорного земельного участка, образованного при размежевании исходного земельного участка, сведений о таком виде разрешенного использования как земли производственной застройки означало подтверждение его разрешенного и фактического использования для Ново-Кемеровской ТЭЦ.

Данное обстоятельство было учтено в градостроительных регламентах Правил землепользования и застройки г. Кемерово 2006 года при выделении промышленной зоны П1 и установлении допустимых в ней основных видов разрешенного использования, в том числе такого как производство электрической и тепловой энергии при сжигании минерального топлива I и II класса вредности.

Указанные градостроительные регламенты были разработаны в соответствии с правилами статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации 2004 года (далее - Градостроительный кодекс) об определении в населенных пунктах производственных зон для размещения производственных объектов, что согласуется с пунктом 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс).

Включение в градостроительные регламенты видов разрешенного использования, совпадающих с уже осуществляемой к этому моменту деятельностью, предусмотрено требованиями пункта 2 статьи 36 Градостроительного кодекса об установлении градостроительных регламентов с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны.

Допуская для землепользователя последующий выбор из разрешенных в соответствующей зоне видов использования, Градостроительный кодекс исключает возможность выбора вспомогательных вместо основных видов разрешенного использования (подпункт 3 пункта 1 статьи 37) либо выбор вида разрешенного использования, не соответствующего фактическому использованию земельного участка (пункты 8 и 9 статьи 36). Вспомогательные виды разрешенного использования допускаются только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляются совместно с ними.

Поэтому для любого земельного участка вспомогательный вид разрешенного использования не может быть единственным, а при включении его (их) в кадастр недвижимости в качестве второго и последующих видов использования (что допускается) кадастровая оценка земельного участка с несколькими видами разрешенного использования осуществляется исходя из того вида, по которому при расчете получаются наибольшие значения показателей (пункт 2.7.1 Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов, утвержденных приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 15.02.2007 N 39).

Следовательно, общество "Кузбассэнерго" не могло выбрать в качестве основного и единственного ни один из вспомогательных видов разрешенного использования, указанных в градостроительных регламентах Правил землепользования и застройки, включая размещение линейных объектов и инженерной инфраструктуры.

Конкретно этот вспомогательный вид разрешенного использования не мог быть выбран обществом "Кузбассэнерго" в качестве основного со ссылкой на градостроительные регламенты и по той причине, что на земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами действие градостроительных регламентов не распространяется (подпункт 3 пункта 4 статьи 36 Градостроительного кодекса).

Помимо того, насосы масло-мазутного хозяйства являются частью оборудования самой Ново-Кемеровской ТЭЦ, обслуживают ее внутренний производственный процесс, они не отвечают признакам линейных объектов и не могут быть признаны объектами инженерной инфраструктуры.

В силу различных законодательных актов к линейным объектам отнесены дороги, линии связи и электропередачи, трубопроводы и подобные им объекты, под инженерной инфраструктурой населенных пунктов понимается совокупность соединяющих различных пользователей сетей, проводящих связь, воду, газ, электроэнергию, а также технических устройств, обслуживающих эти сети (ФЗ от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"; ФЗ от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи", ФЗ от 22.07.2005 N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", ФЗ от 24.07.2009 N 209-ФЗ "Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", ФЗ от 21.07.2011 N 256-ФЗ "О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса", Градостроительный, Земельный, Лесной, Водный кодексы и вводные законы к ним).

Следующее основание, исходя из которого у общества "Кузбассэнерго" на рубеже 2009-2010 г..г. также не имелось возможности изменить ранее установленный ему вид разрешенного использования земельного участка, заключается в отсутствии необходимых условий, предусмотренных земельным законодательством.

Согласно пункту 3 статьи 11.2 Земельного кодекса (соответствующая глава введена ФЗ от 22.07.2008 N 141-ФЗ) целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев установленных законом.

Таким образом, при разделе исходного земельного участка и образовании в его границах нескольких земельных участков под конкретными зданиями, строениями, сооружениями, в том числе зарегистрированными в качестве отдельных объектов недвижимости, на вновь образованные земельные участки в силу закона автоматически переносится разрешенное использование исходного земельного участка.

С учетом упомянутого положения земельного законодательства отчуждение земельного участка стороннему лицу само по себе также не является основанием для изменения вида его разрешенного использования.

Следовательно, ни образование самостоятельного земельного участка под площадкой масло-мазутного хозяйства, ни регистрация этих насосов (площадки) в качестве самостоятельного объекта недвижимости, ни его продажа иному лицу (если бы таковые имели место) не могли обеспечить правовые основания для изменения вида разрешенного использования спорного земельного участка.

Вид разрешенного использования земельного участка является одной из его характеристик как объекта недвижимости. Содержание этого понятия определяется правилами земельного, градостроительного и кадастрового законодательства. Поэтому при кадастровом учете земельного участка вид его разрешенного использования определяется исходя из совокупности всех предъявляемых требований, являясь единым и единообразно понимаемым для всех возможных впоследствии правоотношений. Вывод суда кассационной инстанции о допустимости установления вида разрешенного использования конкретного земельного участка лишь для целей кадастрового учета без соблюдения требований градостроительного и земельного законодательства является ошибочным.

Пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

По смыслу указанного законоположения оно устанавливает общий критерий, позволяющий изменить именно фактическое использование земельного участка, которое должно быть впоследствии отражено в кадастре недвижимости.

Статья 16 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" предусматривает осуществление кадастрового учета в связи с изменением разрешенного использования земельного участка на основании заявления правообладателя и необходимых для кадастрового учета документов.

Таким образом, упомянутая норма тоже имеет в виду внесение в кадастр сведений о фактическом изменении вида использования земельного участка в установленных законодательством разрешенных пределах, но не выбор нового разрешенного использования участка для целей, не обусловленных реальным изменением его фактического использования.

К примеру, если градостроительный регламент соответствующей территориальной зоны в населенном пункте допускает использование земельных участков под школы и рестораны, то лицо, занимающееся ресторанным бизнесом, не вправе выбрать для участка, занимаемого его работающим рестораном, разрешенное использование под эксплуатацию образовательного учреждения.

Изменение разрешенного использования любого земельного участка осуществляется с использованием процедуры кадастрового учета изменений этого объекта недвижимости, при условии уже состоявшегося изменения его фактического использования с соблюдением установленных требований.

Аналогичная правовая позиция сформулирована в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.12.2011 N 12651/11 в котором подчеркнуто, что фактическое использование земельного участка должно отвечать его разрешенному использованию и сходиться со сведениями, внесенными в кадастр.

В частности, при представлении необходимых документов вид разрешенного использования земельного участка может быть изменен после перепрофилировании конкретного объекта (здания, строения, сооружения) или его реконструкции с целью дальнейшего использования по иному назначению.

Соответственно, иное фактическое назначение объекта, предоставляющее право изменить в кадастре недвижимости вид разрешенного использования того земельного участка, на котором расположен такой объект, должно быть подтверждено документами, удостоверяющими только факт либо, когда это требуется в силу закона, правомерность создания и ввода в эксплуатацию объекта с новым назначением.

Статьи 51, 55 Градостроительного кодекса предусматривают, что разрешение на строительство, а затем разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдаются после проверки соответствия строительства градостроительному плану земельного участка или проекту планировки и проекту межевания территории. Таким образом, указанные документы, выдаваемые компетентным органом, удостоверяют, что изменение ранее установленного вида разрешенного использования земельного участка действительно произведено, и новое использование соответствует законодательству, в том числе градостроительным регламентам Правил землепользования и застройки (если таковые приняты). Аналогичные правовые выводы изложены в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.02.2010 N 14434/09.

Между тем, в ходе рассмотрения настоящего дела общество "Кузбассэнерго" никогда не ссылалось на использование насосов масло-мазутного хозяйства по иному назначению, нежели для производственных нужд Ново-Кемеровской ТЭЦ и не представляло каких-либо доказательств их исключения из технологической цепочки производственного процесса на данной электростанции.

Поскольку производственная связь между насосами и тепловой электростанцией не прервалась, и фактическое использование участка осталось неизменным, то и по данной причине нельзя было изменить ранее установленный вид разрешенного использования спорного земельного участка, занятого указанными насосами.

Таким образом, у общества, управления и учреждения не имелось правовых оснований для проведения кадастрового учета изменений объекта недвижимости и отнесения спорного земельного участка к "линейным объектам и инженерной инфраструктуре" с присвоением участку 13 номера вида разрешенного использования.

При этих условиях мотивы и выводы суда апелляционной инстанции по существу рассмотренного спора являются правомерными и обоснованными, включая аргументы о наличии у администрации полномочий на обращение в суд с настоящим требованием в качестве органа, отвечающего за развитие городской территории, устанавливающего правила землепользования и застройки, а также наделенного в силу закона иной компетенцией в сфере градостроительной деятельности.

Вместе с тем, по мнению коллегии судей, спорный земельный участок изначально был отнесен неверно при кадастровой оценке земель и к 9 номеру вида разрешенного использования. В соответствии с Техническими рекомендациями по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов, утвержденными Приказом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 29.06.2007 N П/0152, земельные участки электростанций и обслуживающих их сооружений и объектов образуют самостоятельную, 10 группу видов разрешенного использования. Однако в этом случае изменять необходимо не словесное описание ранее установленного и внесенного в кадастр недвижимости вида разрешенного использования земельного участка, а только номер этого вида (цифру), присвоенную ему для целей кадастровой оценки земель. Правовой подход, позволяющий разрешать такие ситуации, выработан в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.12.2011 N 12651/11.

Кроме того, суды апелляционной и кассационной инстанций не учли, что споры, связанные с определением вида разрешенного использования земельных участков, затрагивают интересы их правообладателей не только в сфере налоговых и земельных отношений, но и гражданского оборота. Поэтому такие споры подлежат рассмотрению по общим правилам искового производства, а не по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации даже в тех случаях, когда они возникли в связи с действиями органов кадастрового учета.

При этих условиях судебная коллегия признает наличие оснований для передачи дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в целях формирования единообразной практики применения законодательства, регулирующего вопросы определения и изменения разрешенных видов использования земельных участков.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 299, 300, 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

передать в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации дело N А27-12216/2010 Арбитражного суда Кемеровской области для пересмотра в порядке надзора решения от 16.12.2010 и постановления Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 14.06.2011 по тому же делу.

Направить копии определения и заявления лицам, участвующим в деле.

Предложить лицам, участвующим в деле, представить отзывы в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на заявление о пересмотре судебных актов в порядке надзора в срок до 20.04.2012.

Председательствующий судья

Ю.Ю. Горячева

Судьи

Д.И. Дедов С.Б. Никифоров