Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 марта 2013 г. N ВАС-1059/13 О признании приказа Госстроя России от 06.04.2001 N 75, не соответствующим Указу Президента РФ от 23.05.1996 N 763 и постановлению Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 (ключевые темы: загрязняющее вещество - акты федеральных органов исполнительной власти - министерство регионального развития - отказ в государственной регистрации - сточные воды)

Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 марта 2013 г. N ВАС-1059/13

Именем Российской Федерации

Резолютивная часть решения объявлена 21.03.2013.

Полный текст решения изготовлен 27.03.2013.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в составе председательствующего судьи Шилохвоста О.Ю., судей Воронцовой Л.Г., Ксенофонтовой Н.А. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Бушмариной Н.В. рассмотрел в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи заявление открытого акционерного общества "Машиностроительный завод им. И.С.Черных" (место нахождения: 652700, г. Киселевск Кемеровской области, ул. Проектная, д. 1; ОГРН: 1024201257189, далее - общество "Машзавод им. Черных") от 21.01.2013 о признании приказа Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 06.04.2001 N 75 "Об утверждении Методических рекомендаций по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов", не соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и недействующим.

В судебном заседании приняли участие представители:

заявителя: общества "Машзавод им. Черных" - Абакумов Г.В. по доверенности (при содействии Арбитражного суда Кемеровской области, судья Изотова И.А.);

Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) - Гереев М.Г. по доверенности от 09.01.2013 N 4-С;

от Министерства юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) - Башилова В.Е. по доверенности от 27.12.2012 N 01/289-АК,

СУД УСТАНОВИЛ:

Общество "Машзавод им. Черных" обратилось в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением от 22.01.2013 о признании приказа Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 06.04.2001 N 75 "Об утверждении Методических рекомендаций по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов", не соответствующим Конституции Российской Федерации, Указу Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", постановлению Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", Правилам пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.1999 N 167 (далее - Правила N 167), имеющим большую юридическую силу, и недействующим, а также об обязании Минрегиона России отменить приказ Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 06.04.2001 N 75 "Об утверждении Методических рекомендаций по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов" (с учетом уточнения требования в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 06.04.2001 N 75 "Об утверждении Методических рекомендаций по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов" (далее - приказ N 75) в целях повышения эффективной работы систем коммунального водоотведения и в связи с принятием Правительством Российской Федерации постановления от 12.02.1999 N 167 "Об утверждении Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации" утверждены Методические рекомендации по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов (далее - Методические рекомендации).

Приказ N 75 опубликован в печатном издании "Нормирование в строительстве и ЖКХ" (2001, N 6).

Письмом Минюста России от 16.08.2002 N 07/7789-ЮД в регистрации приказа N 75 отказано.

В подтверждение нарушения своих прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности общество "Машзавод им. Черных", заключившее в качестве абонента с обществом с ограниченной ответственностью "Управление канализационного хозяйства" договор на прием сточных вод и загрязняющих веществ, ссылается на то, что с него взимается повышенная плата за превышение предельно допустимой концентрации загрязняющих веществ на основе утвержденных администрацией муниципального образования с применением Методических рекомендаций нормативов водоотведения (сброса) сточных вод на территории города Киселевска. Судебный акт по требованию общества "Машзавод им. Черных" о признании недействующим нормативного правового акта органа местного самоуправления, утвердившего указанные нормативы, в настоящее время находится в стадии кассационного обжалования.

В подтверждение применения Методических рекомендаций при разрешении конкретных дел общество "Машзавод им. Черных" ссылается также на судебные акты по делу N А50-21588/2011 Арбитражного суда Пермского края, а также на судебную практику арбитражных судов Поволжского округа, Уральского округа и Центрального округа.

Кроме того, общество "Машзавод им. Черных" считает, что Методические рекомендации незаконно возлагают на него как абонента по договору обязанность по производству, разработке, представлению и согласованию с организацией водопроводно-канализационного хозяйства технической документации на водоотведение.

В подтверждение несоответствия оспариваемого акта положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, общество "Машзавод им. Черных" ссылается на то, что приказ N 75, вопреки требованиям пунктов 9 и 10 Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ N 763) и пунктов 10, 14 и 15 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009 (далее - Правила N 1009), не будучи в установленном порядке зарегистрирован Минюстом России, не был отменен издавшим его федеральным органом исполнительной власти в течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации, и продолжал применяться для регулирования соответствующих отношений.

Общество "Машзавод им. Черных" также указывает, что вопреки Правилам N 167, относящим установление нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод к компетенции органов местного самоуправления либо уполномоченных ими организаций водопроводно-канализационного хозяйства, приказом N 75 в качестве приложений к Методическим рекомендациям были утверждены перечни загрязняющих веществ, а также перечень веществ и материалов, запрещенных к сбросу в системы канализации населенных пунктов

В судебном заседании представитель общества "Машзавод им. Черных" поддержал требования о признании приказа N 75 не соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и недействующим и об обязании Минрегиона России отменить оспариваемый приказ.

Минрегион России в письменном отзыве на заявление общества "Машзавод им. Черных" и представитель Минрегиона России в выступлении в судебном заседании полагали необходимым производство по делу прекратить по основанию, предусмотренному пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с тем, что приказ N 75, ввиду его неопубликования и отказа в государственной регистрации, в действие не вступал, не мог повлечь правовых последствий, а, кроме того, не применялся непосредственно к заявителю.

Минюст России в письменном отзыве и его представитель в судебном заседании пояснили, что по результатам проведенной в 2002 году правовой экспертизы установлено, что утвержденные приказом N 75 Методические рекомендации содержат перечни загрязняющих веществ, установление которых не отнесено к компетенции Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, а также нормы обязательного характера и не предусмотренные действующим законодательством понятия, вследствие чего Минюст России отказал в государственной регистрации приказа N 75, о чем сообщил в названный Государственный комитет письмом от 16.08.2002 N 07/7789-ЮД. Представитель Минюста России в судебном заседании поддержала ходатайство Минрегиона России о прекращении производства по делу.

Исследовав материалы дела и представленные доказательства и выслушав объяснения представителей заявителя, Минрегиона России и Минюста России, суд приходит к выводу о наличии оснований для частичного удовлетворения заявленных обществом "Машзавод им. Черных" требований.

Приказ N 75 принят Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. В силу пунктов 13 и 15 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу преобразован в Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, а функции преобразованного Государственного комитета по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переданы Министерству промышленности и энергетики Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 01.12.2004 N 1487 "О Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству" указанное агентство из ведения Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации передано в ведение Минрегиона России.

В соответствии с пунктом 8 Указа Президента Российской Федерации от 21.05.2012 N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" образовано Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, которому переданы функции Министерства регионального развития Российской Федерации по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства.

Пунктами 1, 5.1 и 5.2 Положения о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2012 N 670, предусмотрено, что указанное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим по вопросам, не отнесенным законодательством Российской Федерации к ведению Минрегиона России, функции по нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, в сфере теплоснабжения, в сфере обеспечения энергетической эффективности зданий, строений, сооружений, в том числе в жилищном фонде, в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан, в сфере повышения энергетической эффективности экономики субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству разрабатывает и представляет в Минрегион России либо самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности.

Минрегион России своих представителей для участия в собеседовании, несмотря на признание определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.01.2013 N ВАС-1059/13 его явки обязательной, не направил. В предварительном судебном заседании представитель Минрегиона России затруднился подтвердить фактический переход от Минрегиона России к названному агентству функции по принятию нормативных правовых актов в сфере деятельности бывшего Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.

В письменном отзыве Минрегиона России на заявление общества "Машзавод им. Черных" от 14.03.2013 N 440-ЕП/12, в письменном ходатайстве Минрегиона России от 14.03.2013 N 4403-ЕП/12 о прекращении производства по настоящему делу, а также в выступлении представителя Минрегиона России в судебном заседании полномочия последнего как заинтересованного лица в деле об оспаривании акта, изданного бывшим Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, не оспаривались, равно как и не содержали указание на иное лицо, которое на момент рассмотрения настоящего требования фактически осуществляло функции по принятию нормативных актов в сфере деятельности указанного Государственного комитета.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что функции по принятию нормативных правовых актов в сфере деятельности бывшего Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу на момент рассмотрения судом заявления общества "Машзавод им. Черных" находились в ведении Минрегиона России.

Следовательно, на последнее в силу части 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возлагается обязанность по доказыванию соответствия оспариваемого приказа N 75 и утвержденных им Методических рекомендаций федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также по доказыванию наличия у Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия.

Основания и порядок государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, порядок их опубликования и вступления в силу регулируются Правилами N 1009 и Указом N 763.

В соответствии с пунктом 10 Правил N 1009 государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Основанием для отказа в государственной регистрации нормативного правового акта в силу пункта 14 Правил N 1009 (в действовавшей на момент издания приказа N 75 редакции) является установление при проведении юридической экспертизы несоответствия этого акта законодательству Российской Федерации.

Как следует из письменного отзыва Минюста России от 08.02.2013 N 01-10579/13 и выступления его представителя в судебном заседании, Минюст России отказал в государственной регистрации приказа N 75, сославшись на несоответствие утвержденных этим приказом Методических рекомендаций Правилам N 167, в силу которых определение показателей объема и состава сточных вод, разрешенных к приему (сбросу) в системы канализации относится к компетенции органов местного самоуправления. Минрегионом России указанный вывод Минюста России не оспаривается, доводов, опровергающих правомерность представления бывшим Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу приказа N 75 на государственную регистрацию, ни в письменных отзывах Минрегиона России, ни его представителем в судебном заседании не заявлено.

В силу пункта 15 Правил N 1009 нормативные правовые акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Минюстом России издавшему их органу с указанием причин отказа. В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Минюст России.

Из письменного отзыва Минюста России следует, что основания отказа в государственной регистрации приказа N 75 со ссылкой на пункт 15 Правил N 1009 были изложены в письме Минюста России от 16.08.2002 N 07/7789-ЮД, направленном в Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. В письменном отзыве Минрегиона России не приводятся основания неисполнения Государственным комитетом обязанности по отмене приказа N 75, в государственной регистрации которого было отказано. Представитель Минрегиона России в судебном заседании затруднился пояснить причины, по которым названный приказ не был отменен Минрегионом России в течение прошедшего со дня передачи ему в 2004 году функций по принятию нормативных правовых актов в сфере деятельности бывшего Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу времени.

Пунктами 9 и 10 Указа N 763 предусматривается, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию, а нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Из заявления общества "Машзавод им. Черных" и письменных пояснений Минрегиона России следует, что приказ N 75 не был опубликован ни в "Российской газете", ни в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература", как того требует пункт 19 Указа N 763.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду пункт 9 Указа N 763

Таким образом, приказ N 75 и утвержденные им Методические рекомендации в силу пункта 10 Указа N 763 не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний, на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Доводов в подтверждение соответствия оспариваемого акта указанным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Минрегион России, вопреки требованиям части 6 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не приводит.

Однако, из перечисленных в заявлении общества "Машзавод им. Черных" судебных актов арбитражных судов Поволжского, Уральского и Центрального округов следует, что приказ N 75 и утвержденные им Методические рекомендации применяются органами местного самоуправления при утверждении условий приема сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации соответствующих муниципальных образований, а также судами различных уровней при разрешении споров о взыскании задолженности или неосновательного с организаций водопроводно-канализационного хозяйства и их абонентов. Данные доводы общества "Машзавод им. Черных" представленными в материалы дела письменными отзывами не опровергаются. Заинтересованными лицами также не оспаривается статус общества "Машзавод им. Черных" как абонента организации водопроводно-канализационного хозяйства, обязанного соблюдать нормативы водоотведения и сброса загрязняющих веществ в канализацию города Киселевска Кемеровской области и несущего в установленном порядке ответственность за нарушение названных нормативов.

Руководствуясь частью 1 статьи 191, частью 1 статьи 192, частями 4 и 6 статьи 194, частью 2 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд отклоняет ходатайство Минрегиона России о прекращении производства по заявлению общества "Машзавод им. Черных".

В обоснование ходатайства Минрегион ссылается на судебный акт Арбитражного суда Кемеровской области, в мотивировочной части которого содержится вывод о том, что утвержденные приказом N 75 Методические рекомендации не применялись регулирующим органом в качестве нормативного правового акта при утверждении распространяющихся на общество "Машзавод им. Черных" нормативов водоотведения (сброса) по составу сточных вод на территории города Киселевска.

Однако, само по себе отсутствие факта нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, вопреки мнению Минрегиона, не влечет прекращение производства по делу, поскольку правом обращения в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правого акта наделено лицо, чьи права и законные интересы в указанной сфере затрагиваются таким нормативным правовым актом. Суд полагает, что на общество "Машзавод им. Черных" как абонента организации водопроводно-канализационного хозяйства, распространяется действие Правил N 167, а следовательно и действие принятых со ссылкой на названные Правила приказа N 75.

С учетом изложенного и имея ввиду состоявшийся в 2002 году отказ Минюста России в государственной регистрации приказа N 75, длительное неисполнение бывшим Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, а впоследствии Минрегионом России обязанности отменить нормативный правовой акт, в государственной регистрации которого отказано, а также фактическое применение в течение этого периода утвержденных приказом N 75 Методических рекомендаций как органами местного самоуправления при установлении соответствующих нормативов, так и арбитражными судами при разрешении споров между организациями водопроводно-канализационного хозяйства и их абонентами, суд приходит к выводу о несоответствии приказа N 75 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу - Правилам N 1009 и Указу N 763, что является самостоятельным основанием для признания названного приказа недействующим.

Доводы общества "Машзавод им. Черных" о несоответствии приказа N 75 и утвержденных им Методических рекомендаций Правилам N 167 лишены правового значения для рассмотрения настоящего дела с учетом установленного Минюстом России при отказе в государственной регистрации приказа N 75 превышения Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу своих полномочий при его издании.

Производство по заявлению общества "Машзавод им. Черных" в части обязания Минрегиона России отменить приказ N 75 не подлежит рассмотрению Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. Настаивая на удовлетворении требования в указанной части представитель общества "Машзавод им. Черных" в судебном заседании пояснил, что оно заявлено в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, однако, не смог указать норму действующего процессуального закона, относящую дела об оспаривании действий (бездействий) Минрегиона России к компетенции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации как суда первой инстанции.

Поскольку дела об оспаривании действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти не относятся в силу части 2 статьи 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подсудности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в качестве суда первой инстанции, производство по заявлению общества "Машзавод им. Черных" в части обязания Минрегиона России отменить приказ N 75 подлежит прекращению по основанию, предусмотренному пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу статьи 101 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы состоят из государственной пошлины и судебных издержек, связанных с рассмотрением дела арбитражным судом. Судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны в соответствии с частью 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 110, 150, 170, 176, 194, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации,

РЕШИЛ:

1. Заявление открытого акционерного общества "Машзавод им. Черных" (место нахождения: 652700, г. Киселевск Кемеровской области, ул. Проектная, д. 1; ОГРН: 1024201257189, далее - общество "Машзавод им. Черных") удовлетворить.

2. Признать приказ Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 06.04.2001 N 75 "Об утверждении Методических рекомендаций по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов" не соответствующим Указу Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и постановлению Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", имеющим большую юридическую силу, и недействующим.

3. Взыскать с Министерства регионального развития Российской Федерации в пользу открытого акционерного общества "Машзавод им. Черных" судебные расходы в виде государственной пошлины в сумме 2 000 (две тысячи) рублей.

4. Производство по делу в части требования об обязании Министерства регионального развития Российской Федерации отменить оспариваемый приказ прекратить.

5. Решение может быть пересмотрено в порядке надзора по заявлению, поданному в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в течение трех месяцев с момента вступления его в законную силу.

Председательствующий судья

О.Ю. Шилохвост

Судьи

Л.Г. Воронцова Н.А. Ксенофонтова