Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 сентября 2013 г. N ВАС-9139/13 "О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" (ключевые темы: переработка - госуслуга - государственный ветеринарный надзор - обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения - продукт животноводства)

Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 сентября 2013 г. N ВАС-9139/13
"О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации"

Коллегия судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе председательствующего судьи Павловой Н.В., судей Балахничевой Р.Г. и Козловой О.А. рассмотрела в судебном заседании заявление общества с ограниченной ответственностью "Белгородская продовольственная компания" (далее - компания, заявитель) от 28.06.2013 б/н о пересмотре в порядке надзора постановления Федерального арбитражного суда Центрального округа от 22.05.2013 по делу N А08-4971/2012 Арбитражного суда Белгородской области

по заявлению компании о признании незаконным бездействия Управления ветеринарии Белгородской области (далее - управление) и Областного государственного бюджетного учреждения "Белгородская райветстанция" (далее - учреждение), выразившегося в не предоставлении специалиста, уполномоченного осуществлять государственный ветеринарный надзор на территории компании, и обязании учреждения предоставить компании на постоянной основе специалиста, уполномоченного осуществлять ветеринарно-санитарный надзор за производством, хранением и переработкой животноводческой продукции, а также за ее транспортировкой всеми видами транспорта.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечено Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Белгородской области (далее - третье лицо).

СУД УСТАНОВИЛ:

Между компанией и учреждением заключен договор о государственном ветеринарном надзоре в компании N 19 от 01.01.2012 (далее - договор), в соответствии с пунктом 2.9. которого учреждение обязалось осуществлять ветеринарно-санитарный надзор за производством, хранением и переработкой животноводческой продукции, а также за ее транспортировкой всеми видами транспорта.

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, в нарушение договора специалист (ветеринарный врач) на предприятии отсутствует.

Компания обратилась 25.06.2012 в учреждение с заявками (вх. N 155, 156 от 25.06.2012) на выдачу ветеринарно-сопроводительных документов на мясную продукции, перерабатываемую в одном из цехов компании.

С целью оценки возможности выдачи ветеринарных сопроводительных документов на выработанную компанией продукцию, начальником территориального отдела государственного ветеринарного надзора по Белгородскому району в сопровождении инспектора территориального отдела госветнадзора по Белгородскому району, государственного инспектора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Белгородской области, 26.06.2012 осуществлен выезд на предприятие. В ходе проведения проверки установлено, что поступление, хранение, переработка мясной продукции осуществлялась без контроля ветеринарного специалиста учреждения. Кроме того установлено, что санитарные правила для предприятий мясной промышленности (СП 3238-85) не соблюдаются, так как не ведется контроль входящего сырья (мясной продукции), исходящей (выработанной) продукции, а также контроль эффективности качества санитарной обработки, путем бактериологических исследований смывов с технологического оборудования, инвентаря, производственной тары, санитарной одежды, рук рабочих (отсутствуют протоколы исследования).

В связи с этим на заявки о выдаче ветеринарных свидетельств компании начальником учреждения дан ответ N 164 от 26.06.2012, в соответствии с которым выдача ветеринарно-сопроводительных документов на продукцию невозможна ввиду того, что поступление, хранение, переработка мясной продукции на предприятии осуществлялась без контроля государственной ветеринарной службы.

Полагая, что в результате бездействия управления и учреждения (нарушением обязанности по предоставлению специалиста) нарушены права и законные интересы компании, последняя обратилась с заявлением по настоящему делу в арбитражный суд.

Решением Арбитражного суда Белгородской области от 19.10.2012, оставленным без изменения постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2013, заявленные требования удовлетворены частично. Судом признано незаконным бездействие управления в лице учреждения, выразившееся в одностороннем отказе от исполнения договора от 01.01.2012 N 19 о государственном ветеринарном надзоре в компании. В удовлетворении остальной части требований компании (предоставлении компании на постоянной основе специалиста, уполномоченного осуществлять ветеринарно-санитарный надзор за производством, хранением и переработкой животноводческой продукции, а также за ее транспортировкой всеми видами транспорта) отказано.

Постановлением Федерального арбитражного суда Центрального округа от 22.05.2013 решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменены. В удовлетворении требований компании о признании незаконным бездействия управления в лице учреждения отказано. В остальной части судебные акты оставлены без изменения.

Отменяя судебные акты, суд кассационной инстанции отметил при этом, что для получения государственной услуги, связанной с оформлением ветеринарных сопроводительных документов на производимую продукцию животноводства, компания заключила договор, который носит гражданско-правовой характер, поэтому защиту нарушенных прав в связи с неисполнением стороной своих обязательств по сделке необходимо осуществлять в порядке, предусмотренном нормами гражданского права, в то время как компания для защиты нарушенного права обратилась в арбитражный суд с заявлением в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) (рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц). Кассационный суд посчитал, что указанный способ защиты нарушенного права не соответствует требованиям статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), что является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований компании.

В заявлении о пересмотре в порядке надзора судебных актов компания ссылается на нарушение единообразия в толковании и применении норм материального и процессуального права, существенное нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обосновывая свои требования следующими основными доводами: заявителю созданы препятствия в осуществлении законной предпринимательской деятельности; не обоснованы выводы суда кассационной инстанции о том, что выбранный заявителем способ защиты нарушенного права не соответствует требованиям статьи 11 Гражданского кодекса и указанный спор не может рассматриваться в соответствии с положениями главы 24 Кодекса.

В силу части 4 статьи 299 Кодекса дело может быть передано в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора оспариваемых судебных актов при наличии экстраординарных оснований, предусмотренных частью 1 статьи 304 Кодекса: нарушение оспариваемым судебным актом единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права; нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов; нарушение прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации.

Изучив доводы заявителя, вынесенные по делу судебные акты, а также материалы дела, истребованного из Арбитражного суда Белгородской области определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.07.2013, судебная коллегия полагает, что отменяя судебные акты судов первой и апелляционной инстанций, кассационный суд не учел следующего.

Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения - публично-правовая обязанность государства, обусловленная необходимостью реализации конституционного права граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду (статьи 41, 42 Конституции Российской Федерации, преамбула, статья 8 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения от 30.03.1999 N 52-ФЗ (статья 8)).

Формами обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, среди прочего, являются федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор и обязательное подтверждение соответствия продукции санитарно-эпидемиологическим требованиям (статья 2 названного Закона).

Реализация данных форм обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения является основной задачей ветеринарии в Российской Федерации (статья 1 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон "О ветеринарии") и осуществляется системой государственной ветеринарной службы Российской Федерации.

Таким образом, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения в предусмотренных законом формах является публично-значимой обязанностью органов государственной ветеринарной службы, реализуемой в целях защиты публичного порядка Российской Федерации.

Одной из форм обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения является обязанность государственных органов ветеринарного надзора по организации экспертизы продукции предпринимателей, которая проводится в тех же публичных целях: согласно статье 21 Закона о ветеринарии проведение ветеринарно-санитарной экспертизы продукции животного происхождения организует федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, ветеринарные (ветеринарно-санитарные) службы федерального органа исполнительной власти.

Указанным обязанностям государственных органов корреспондируют следующие обязанности предпринимателей, предусмотренные в этих же публичных целях статьей 18 Закона "О ветеринарии": производители продуктов животноводства несут ответственность за выпуск безопасных в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства, в связи с чем производители обязаны осуществлять хозяйственные и ветеринарные мероприятия, обеспечивающие предупреждение болезней животных и безопасность в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства, а также статьей 21 Закона "О ветеринарии": запрещаются реализация и использование для пищевых целей продукции животного происхождения, не подвергнутых в установленном порядке ветеринарно-санитарной экспертизе.

В развитие и исполнение норм Закона "О ветеринарии" и Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации 19.06.1994 N 706 (действовавшего на момент рассмотрения спора), было принято Положение о подразделении государственного ветеринарного надзора на предприятиях по переработке и хранению продуктов животноводства (утв. Госкомсанэпиднадзором РФ 14.10.1994 N 13-7-2/173) (далее - Положение о подразделении), с силу которого подразделения государственного ветеринарного надзора на предприятиях по переработке и хранению продуктов животноводства создаются на всех предприятиях независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности, занятых убоем скота (птицы), заготовкой, переработкой и хранением продовольственного и технического сырья животного происхождения.

Исходя из приведенных положений законодательства, верен вывод суда апелляционной инстанции о том, что действующее законодательство устанавливает такую форму государственного контроля за деятельностью предприятий по переработке и хранению продуктов животноводства, как обязательное создание подразделений государственной ветеринарной службы.

Таким образом, обязанности государственного органа обеспечивать, в том числе контролировать обеспечение санитарно-эпидемиологической безопасности продуктов животноводства, противопоставлены обязанность производителей продукции обеспечить безопасность продукции в ветеринарно-санитарном отношении и их право в целях исполнения вышеуказанной обязанности обращаться за оказанием государственных услуг к государственным санитарно-эпидемиологическим органам, для которых оказание таких услуг является обязанностью.

Следовательно, такие отношения не являются отношениями равных субъектов, поскольку в целях обеспечения публичной обязанности производители продукции наделяются правом обращения к государственным ветеринарным органам за предоставлением государственных услуг, а государственные органы обладают правом контроля за такой деятельностью и применения санкций.

Вместе с тем, в случае нарушения взаимных прав и несоблюдения обязанностей участники правоотношений вправе выбирать такие способы защиты своих прав в рамках данных отношений, которые соответствуют их природе. Учитывая неравный характер прав заказчика публичной услуги и государственного органа, обязанного её предоставить, заявитель был вправе избрать такой способ защиты своего нарушенного права, который направлен на защиту прав в отношениях неравных субъектов публично-правового характера, один из которых обладает властными полномочиями по отношению к другому. Такой способ защиты в форме оспаривания бездействия государственного органа был избран заявителем.

При этом факт того, что в соответствии с пунктом 2 Правил оказания платных ветеринарных услуг, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации N 898 от 06.08.1998, оформление и выдача ветеринарных документов (ветеринарные проходные свидетельства, сертификаты, справки, паспорта, регистрационные удостоверения и др.) относится к платным ветеринарным услугам и предоставляется (согласно пункта 10 названных Правил) исполнителем на основе заключения договора, оформления абонементного обслуживания или выдачи жетона, талона, кассового чека, квитанции или других документов установленного образца, не изменяет публично-правовую природу отношений сторон.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" от 27.07.2010 N 210-ФЗ под государственной услугой, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга) понимается деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Учреждение в соответствии с пунктом 1.1. Устава является областным государственным учреждением ветеринарной службы подведомственным Управлению ветеринарии Белгородской области.

В соответствии с Административным регламентом Управления ветеринарии Белгородской области предоставление государственной услуги "Проведение ветеринарно-санитарных мероприятий по обеспечению безопасности продукции животного и растительного происхождения", утвержденным постановлением Правительства Белгородской области от 25.07.2011 N 275-пп, осуществляется на основании заключенных договоров между ними и учреждениями подведомственными управлению ветеринарии Белгородской области.

Однако такой способ оформления отношений не изменяет их публично правой сути - учреждение оказывает государственную услугу (то есть выполняет публичную функцию) как в интересах услугополучателей (конечных потребителей продукции), так и общества в целом.

Судами установлено, что несмотря на разумную осмотрительность компании с учетом совершенных ею законом предусмотренных действий (заключение договора, обращение в уполномоченный орган за оформлением необходимой ветеринарной документации, предоставление доступа на предприятие для осуществления ветеринарной проверки и др.), ветеринарные документы, необходимые для осуществления основной предпринимательской деятельности, компании выданы не были, поскольку, как установлено судами и подтверждено материалами дела, поступление, хранение и переработка продукции животного происхождения осуществлялась без контроля ветеринарного специалиста учреждения, то есть без контроля государственной ветеринарной службы, которая не выполнила свою публично-правовую обязанность.

Суд апелляционной инстанции также отметил, что пунктом 1.3 Положения о подразделении предусмотрено, что подразделение находится в составе районной (городской) станции по борьбе с болезнями животных или ветеринарно-санитарной станции по месту расположения предприятия. Однако, доказательства того, что в соответствии с требованиями Закона о ветеринарии и Положения о подразделении в компании было создано подразделение государственной ветеринарной службы, в материалах дела отсутствуют.

При этом судами правомерно отмечено, что допущенное учреждением бездействие привело к отсутствию постоянного ветеринарного надзора (контроля) на предприятии со стороны государства, что повлекло невыдачу ветеринарных свидетельств, заключений и других документов установленной формы, удостоверяющих ветеринарно-санитарное благополучие выпускаемой продукции.

По сути, подобное бездействие учреждения, обязанного в силу закона осуществлять на предприятии заявителя ветеринарно-санитарный надзор (контроль), наделенного подобными публичными (властными) полномочиями и, более того, принявшего на себя соответствующие гражданско-правовые обязательства, приведшее к тому, что компанией не была получена соответствующая ветеринарная документация, необходимая для осуществления компанией своей предпринимательской деятельности, привело к тому, что права и законные интересы заявителя, испытывавшего разумные ожидания того, что государство в лице компетентных органов выполнит свою публичную обязанность (постановление Европейского суда по правам человека от 07.06.2012 N 38433/09 Centro Europa 7 S.r.l. v. Italy), были существенным образом нарушены и не получили судебной защиты из-за неверной квалификации природы спорных отношений.

При таких обстоятельствах суд признает наличие предусмотренных пунктами 1 и 3 части 1 статьи 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для передачи дела на рассмотрение Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 299, 300, 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

передать в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации дело N А08-4971/2012 Арбитражного суда Белгородской области для пересмотра в порядке надзора постановления Федерального арбитражного суда Центрального округа от 22.05.2013 по тому же делу.

Направить копии настоящего определения, заявления о пересмотре судебного акта в порядке надзора и прилагаемых к нему документов лицам, участвующим в деле.

Предложить лицам, участвующим в деле, представить отзывы в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на заявление общества с ограниченной ответственностью "Белгородская продовольственная компания" от 28.06.2013 б/н о пересмотре в порядке надзора постановления Федерального арбитражного суда Центрального округа от 22.05.2013 по делу N А08-4971/2012 Арбитражного суда Белгородской области в срок до 4 ноября 2013 года.

Председательствующий судья

Н.В. Павлова

Судьи

Р.Г. Балахничева О.А. Козлова