Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20 ноября 2003 г. N 44-Г03-20 О признании недействующими абзацев 2, 3 пункта 6 Порядка закупки товаров, работ и услуг для государственных областных нужд, Регламента проведения редукциона по размещению заказов на закупку товаров, работ, услуг для государственных областных нужд, утв. указом Губернатора Пермской области от 13 марта 2003 г. N 40

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 20 ноября 2003 г. N 44-Г03-20

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего судьи Г.В. Манохиной

судей Г.В. Макарова и А.М. Маслова

рассмотрела в судебном заседании от 20 ноября 2003 г. гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Пермской области об оспаривании Порядка закупки товаров (работ, услуг) для государственных областных нужд, Регламента проведения редукциона по размещению заказов на закупку товаров (работ, услуг) для государственных областных нужд, утвержденных Указом губернатора Пермской области N 40 от 13.03.2003 г. по кассационной жалобе Администрации Пермской области на решение Пермского областного суда от 14 августа 2003 г., которым постановлено: "Заявление прокурора удовлетворить. Признать недействующими и не подлежащими применению абзацы 2, 3 п. 6 Порядка закупки товаров, работ и услуг для государственных областных нужд, Регламент проведения редукциона по размещению заказов на закупку товаров, работ, услуг для государственных областных нужд, утвержденных Указом губернатора Пермской области N 40 от 13 марта 2003 года со дня вступления решения суда в законную силу. После вступления решения суда в законную силу оно подлежит публикации в Бюллетене законодательного Собрания и администрации Пермской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Макарова Г.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, судебная коллегия установила:

заместитель прокурора Пермской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению абзацев 2, 3 п. 6 Порядка закупки товаров (работ, услуг) для государственных областных нужд, а также Регламент проведения редукциона по размещению заказов на закупку товаров (работ, услуг) для государственных областных нужд, утвержденных Указом губернатора Пермской области N 40 от 13 марта 2003 года, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы допускают проведение редукциона (аукциона на понижение цены), в то время, как согласно Указу Президента N 305 от 8.04.1997 г. "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", Положению об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд в качестве единственной формы торгов предусмотрен конкурс, а не аукцион. Указом Президента предоставлено право органам государственной власти субъекта РФ принимать нормативные правовые акты по вопросам организации закупки продукции для региональных нужд, однако они не должны противоречить федеральному законодательству.

В дополнительном заявлении и.о. прокурор области ссылается на ст.ст. 24-31 Положения, которые устанавливают исчерпывающий перечень способов и условий закупок. При этом открытый конкурс предусмотрен как предпочтительный способ закупки, а иные способы применяются в соответствии со ст.ст. 26-31 Положения. Процедуры иных способов размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд определяются статьями 54-58 Положения. Редукцион не предусмотрен ни как самостоятельный способ закупок, ни как этап многоэтапного конкурса. Напротив, согласно ст.ст. 45, 54 Положения цена на товар определяется потенциональным поставщиком на торгах только один раз. Не допускаются требования, направленные на изменение содержания заявки, включая изменение цены. Кроме того, ст.ст. 26-30 Положения регламентированы условия, когда допускается использование иных, нежели открытый конкурс, способов закупки. В Указе губернатора N 40 от 13.03.2003 г. такие условия не определены, т.е. допускается возможность использования редукциона в любом случае, так как понятие "объективные причины" допускает произвольное толкование. Более того, понятие "редукцион" в ФЗ не содержится.

Оспариваемые нормы нарушают принцип единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности, закрепленных в ст. 8 Конституции Российской Федерации. В результате этого ущемляется право граждан РФ (потенциальных поставщиков) на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34 Конституции РФ).

По делу постановлено приведенное выше решение.

В кассационной жалобе Администрации Пермской области указывается о несогласии с решением суда, ставится вопрос о его отмене и принятии решения об отказе в удовлетворении требований прокурора, В обоснование жалобы указывается на то, что суд первой инстанции неправильно применил нормы материального права и не применил закон, подлежащий применению, в частности, без внимания оставлены положения ст.ст. 447, 448 ГК РФ, предусматривающих проведение торгов в форме открытых, закрытых аукционов и конкурсов и положение о том, что "форма торгов определяется собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемого права". Законодатель не делает оговорки, что данные правоотношения не применяются при организации государственных закупок, а, следовательно, при организации закупок для государственных нужд торги проводятся, в том числе, и в форме аукционов. Судом не учтено имеющихся в самом Указе N 305 оговорок относительно применения федеральных законов и ошибочным является довод суда о возможности не учитывать нормы Закона N 60-ФЗ и Постановления N 594, предусматривающих проведение открытых закрытых торгов, конкурсов, аукционов по мотиву того, что, хотя это и действующее нормативные акты, у них более поздний год издания по сравнению с Указом N 305, в котором, следовательно, учтены наработки последних лет. Не соответствует действительности довод суда об отсутствии федерального закона об организации торгов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд, так как имеется ФЗ от 6 мая 1999 N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" и этим законом были внесены изменения и в закон N 60-ФЗ и при этом положение о размещении заказов путем проведения аукциона исключено не было. Не обоснованным является суждение суда о противоречии Указа Губернатора федеральному законодательству, нарушении им прав и интересов граждан и юридических лиц.

Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения и пересмотру дела.

При вынесении решения суд исходил из того, что Указом Губернатора Пермской области N 40 от 13 марта 2003 года утвержден Порядок закупки товаров, работ и услуг для государственных областных нужд, а также Регламент проведения редукциона по размещению заказов на закупку товаров, работ, услуг для государственных областных нужд (опубликован в установленном порядке). Абзацы 2, 3 п. 6 Порядка закупки товаров, работ, услуг для государственных и областных нужд предусматривают, что после проведения квалификационного отбора конкурсная комиссия по размещению заказов на закупку товаров вправе принять решение о проведении редукциона (аукциона на понижение цены). При проведении редукциона конкурсная комиссия руководствуется Регламентом проведения редукциона по размещению заказов на закупку товаров для государственных областных нужд (приложение к Порядку N 2).

Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, в то же время они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Федеральный закон об организации торгов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд отсутствует. До принятия федерального закона об организации торгов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд Президент Указом от 8 апреля 1997 года N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" утвердил "Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд" и предписал органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты о поставках продукции для региональных нужд в соответствие с Указом N 305.

Анализ представленных суду нормативно-правовых актов указывает на то, что абзацы 2, 3 п. 6 Порядка закупки товаров, работ и услуг для государственных областных нужд, Регламент проведения редукциона противоречат Положению об организации закупки товаров, работ и услуг для госнужд, утвержденному Указом Президента N 305.

Глава 2 Положения озаглавлена "Способы закупок и условия их применения", в частности, ст.ст. 24-31 устанавливают исчерпывающий перечень этих способов и условий. При этом открытый конкурс предусмотрен как предпочтительный способ закупки, иные способы закупки применяются в соответствии со ст.ст. 26-31, а ст.ст. 54-58 регламентируют процедуры иных способов. В этих статьях отсутствует ссылка на редукцион как самостоятельный или иной способ закупки товаров. Кроме того, статьи 26-30 Положения регламентируют условия, когда допускается использование иных нежели открытый конкурс способов закупки. В Указе губернатора N 40 от 13.03.2003 г. такие условия не определены. Не свидетельствует об этом и п. 3.5 Технологии размещения заказов на закупку товаров, в нем указано, что "в случае затруднения подведения итогов конкурса по объективным причинам возможно принятие решения о проведении редукциона..." отсюда следует, что случаи проведения редукциона не конкретизированы, не предусмотрены условия его проведения, что допускает возможность произвольного толкования понятия "объективные причины". Не говорится о проведении закупок в виде редукциона в ст.ст. 45, 54 Положения, на которые ссылаются представители администрации области. Не может согласиться суд с позицией заявителя в части ФЗ N 60-ФЗ от 13.12.1994 г., Постановления Правительства РФ N 594 от 26.06.1995 г. (п. 3 Порядка), предусматривающих проведение открытых или закрытых торгов, конкурсов, аукционов, поскольку хотя это и действующие нормативные акты, указ Президента РФ N 305 от 8.04.1997 г., т.е. более позднее года издания, следовательно, в нем учтены наработки последних лет, предшествующих его принятию.

Судебная коллегия находит, что окончательный вывод суда по делу является правильным.

Согласно п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации и п. 1 ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Согласно п. "е" ч. 1 ст. 1, п. 3 ст. 22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации. В соответствии с п. 3 ст. 3 ГК РФ отношения, регулируемые гражданским законодательством (п.п. 1 и 2 ст. 2 ГК РФ) могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу и иным законам.

Федеральный закон об организации торгов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд отсутствует.

Впредь до принятия федерального закона об организации торгов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд Президент Российской Федерации Указом от 8.04.1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" утвердил Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, предписав органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты о поставках продукции для региональных нужд в соответствии с этим Указом.

Пунктом 3 данного Указа Президента Российской Федерации установлено, что отношения, возникающие, в связи с конкурсным размещением заказов на закупку продукции для государственных нужд за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации, не урегулированные Гражданским кодексом Российской Федерации, а также другими федеральными законами о поставке продукции для государственных нужд, определяются настоящим Указом.

В соответствии с п. 1 ст. 2 ГК РФ правовое положение участников гражданского оборота определяет гражданское законодательство, а в данном случае, права, термины и порядок проведения закупки товаров (работ, услуг) определяются оспариваемыми прокурором положениями Указа Губернатора области. Указанные правоотношения урегулированы ст.ст. 437, 438, п. 3 ст. 448 ГК РФ, п.п. 4, 5, 6 ст. 11, ст. 13 Федерального закона "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" и п. 8 "Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд", утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 8.04.1997 г. N 305.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, судебная коллегия определила:

решение Пермского областного суда от 14 августа 2003 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации Пермской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Судьи

Г.В. Макаров

А.М. Маслов