Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 8 сентября 2004 г. N 60-Г04-10 Об отказе в признании недействующими отдельных положений Закона Камчатской области от 23 декабря 2003 г. N 138 "Об областном бюджете на 2004 год"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 8 сентября 2004 г. N 60-Г04-10

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова В.Н., судей Харланова А.В., Маслова A.M.

рассмотрела в судебном заседании от 8 сентября 2004 г. гражданское дело по кассационной жалобе Совета народных депутатов Камчатской области на решение Камчатского областного суда от 21 июня 2004 г. по заявлению прокурора Камчатской области о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Камчатской области от 23 декабря 2003 г. "Об областном бюджете на 2004 год" (в редакции от 21 апреля 2004 г.), приложения N 7 к нему.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Воскобойниковой Е.Л., полагавшей решение суда в части удовлетворения заявления прокурора отменить, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Камчатской области обратился в суд с заявлением о признании абзаца 10 статьи 23, абзаца 1 статьи 17, статьи 18 (в части) Закона Камчатской области от 23 декабря 2003 года N 138 "Об областном бюджете не 2004 год" и подпункта 2.4 пункта 2, подпункта 3.5 пункта 3 приложения N 7 к закону Камчатской области "Об областном бюджете на 2004 год" (в редакции от 21.04.2004 г. N 163) противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению, ссылаясь на то, что оспариваемые положения приняты в нарушение ст. 133 Конституции Российской Федерации и противоречат нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации и законодательству о местном самоуправлении. Так, статьей 23 Закона Камчатской области "Об областном бюджете на 2004 год", а также п/п 2.4 пункта 2 и п/п 3.5 пункта 3 приложения N 7 к Закону в нарушение принципа равноправия и самостоятельности местных бюджетов распределены субсидии между муниципальными образованиями с указанием конкретных целей расходования бюджетных средств по предоставлению конкретных льгот. Абзац 1 статьи 17 и статья 18 (в части) Закона Камчатской области "Об областном бюджете на 2004 год" противоречит ст. 134 Бюджетного кодекса РФ и Указу Президента РФ от 6 марта 1998 года N 265, согласно которым запрещается получателям финансовой помощи из средств федерального бюджета на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений.

В судебном заседании представитель прокурора Камчатской области поддержала заявленные требования по изложенным в заявлении основаниям, при этом уточнила их, и просила суд признать абзац 10 ст. 23 Закона Камчатской области "Об областном бюджете на 2004 год" и подпункт 2.4 пункта 2 приложения N 7 к Закону в части слов "в части оплаты проезда в областной противотуберкулезный диспансер и в туберкулезный санаторий граждан, страдающих туберкулезом, родителей, имеющих детей больных туберкулезом, для обследования и лечения, и приобретения медикаментов, перевязочных средств и прочих лечебных расходов"; подпункт 3.5 пункта 3 приложения N 7 к Закону в части слов "приобретение топлива за счет средств федерального бюджета", "компенсации разницы между себестоимостью и отпускной ценой угля и дров в соответствии с Постановлением губернатора Камчатской области от 29.12.2001 г. N 427 "О мерах по обеспечению дровами и углем населения, проживающих в домах с печным отоплением на территории Камчатской области"; по решению Арбитражного суда Камчатской области N А49-1072/00 от 21.07.2000 г.; на расчеты с ОАО "Камчатскэнерго" в соответствии с Договором поручительства от 23.10.2002 года N 439"; абзац 1 статьи 17 в части слов "довести с 1 января 2004 года минимальный должностной оклад лиц, замещающих областные государственные должности областной государственной службы, до одной четверти от средней месячной оплаты труда работников в отраслях народного хозяйства Камчатской области без учета районного коэффициента и процентных надбавок к заработной плате за работу в района Крайнего Севера, за период с января по июнь 2003 года, утвердив его в размере 920 рублей" и абзац 1 статьи 18 в части слов "утвердить с 1 января 2004 года минимальный должностной оклад лиц, замещающих муниципальные должности муниципальной службы в размере 920 рублей, равном минимальному должностному окладу лиц, замещающих областные государственные должности областной государственной службы" противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению со дня их принятия.

Представитель Совета народных депутатов Камчатской области требования прокурора не признала, пояснив, что финансовая помощь согласно бюджетному законодательству не является средством обеспечения самостоятельности бюджетов, она выделяется в виде субвенций и субсидий с обозначением их направления на финансирование конкретных целей, что и указано в Законе "Об областном бюджете на 2004 год". Должностные оклады лицам, замещающим областные государственные и муниципальные должности, установлены в соответствии со ст. 17 ФЗ "Об основах государственной службы в Российской Федерации".

Представитель Администрации Камчатской области и губернатора Камчатской области также не согласилась с заявленными требованиями.

Решением Камчатского областного суда от 21 июня 2004 г. постановлено: заявление прокурора Камчатской области удовлетворить частично.

Признать: абзац 10 статьи 23 Закона Камчатской области "Об областном бюджете на 2004 год", предусматривающий выделение в объеме финансовой помощи местным бюджетам дотации на реализацию Закона Камчатской области "О защите населения Камчатской области от туберкулеза" в части слов "в части оплаты проезда в областной противотуберкулезный диспансер и в туберкулезный санаторий граждан, страдающих туберкулезом, родителей, имеющих детей больных туберкулезом, для обследования и лечения, и приобретения медикаментов, перевязочных средств и прочих лечебных расходов".

Подпункт 2.4 пункта 2 приложения N 7 Закона Камчатской области "Об областном бюджете на 2004 год" (в редакции от 21.04.2004 г. N 163) в части слов "в части оплаты проезда в областной противотуберкулезный диспансер и в туберкулезный санаторий граждан, страдающих туберкулезом, родителей, имеющих детей больных туберкулезом, для обслуживания и лечения, и приобретения медикаментов, перевязочных средств и прочие лечебные расходы".

Подпункт 3.5 пункта 3 приложения N 7 к Закону Камчатской области "Об областном бюджете на 2004 год" (в редакции от 21.04.2004 г. N 163), предусматривающий выделение в объеме финансовой помощи местным бюджетам субсидии на компенсацию расходов местных бюджетов на покрытие убытков жилищно-коммунального хозяйства, связанных с реализацией услуг, на жилищные субсидии гражданам по оплате жилищно-коммунальных услуг, а также на расчеты за услуги учреждений социальной сферы в части слов "приобретение топлива за счет средств федерального бюджета", "компенсации разницы между себестоимостью и отпускной ценой угля и дров в соответствии с Постановлением губернатора Камчатской области от 29.12.2001 г. N 427 "О мерах по обеспечению дровами и углем населения, проживающих в домах с печным отоплением на территории Камчатской области"; по решению Арбитражного суда Камчатской области N А49-1072/00 от 21.07.2000 г.; на расчеты с ОАО "Камчатскэнерго" в соответствии с Договором поручительства от 23.10.2002 года N 439" противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению со дня их принятия.

В остальной части прокурору Камчатской области в удовлетворении заявления отказать за необоснованностью.

В кассационной жалобе Совета народных депутатов Камчатской области ставится вопрос об изменении решения суда в части удовлетворения заявления прокурора в связи с нарушением норм материального права (по существу об отмене решения суда в этой части).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия находит решение суда в части удовлетворения заявления прокурора подлежащим отмене с вынесением нового решения в этой части - об отказе прокурору в удовлетворении заявленных требований.

Удовлетворяя заявление прокурора Камчатской области о признании частично противоречащими федеральному законодательству абз. 10 ст. 23 оспариваемого Закона, подп. 2.4 пункта 2 и подп. 3.5 пункта 3 приложения N 7 к нему, суд исходил из того, что указанные положения Закона "Об областном бюджете на 2004 год", предусматривающие предоставление местным бюджетам бюджетных средств в виде финансовой помощи субъекта РФ (Камчатской области) на реализацию конкретных льгот и осуществление конкретных расчетов в рамках предоставляемых субвенций и субсидий, нарушают установленный ст. 31 БК РФ принцип самостоятельности бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также установленный статьей 129 БК РФ принцип равенства бюджетных прав муниципальных образований; равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации, поскольку ограничивают права органов местного самоуправления на самостоятельное распоряжение средствами местного бюджета, а также право других муниципальных образований на финансовую помощь, необходимую для обеспечения равенства экономического развития регионов и противоречат пункту 2 ст. 36 Федерального закона от 28.08.95 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Однако с выводом суда в данной части согласиться нельзя по следующим основаниям.

В статье 31 БК РФ определено, что принцип самостоятельности бюджетов означает (в частности) наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации; законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с настоящим Кодексом и налоговым законодательством.

В силу ст. 47 БК РФ финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета и не закрепляется на постоянной основе за соответствующим бюджетом.

В доходах ее получателя, финансовая помощь действительно учитывается, однако лишь при реальном ее предоставлении и получении (ст. 44 БК РФ).

В соответствии со ст. 44 БК РФ финансовая помощь оказывается в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств.

Согласно ст. 139 БК РФ финансовая помощь из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может быть оказана в форме предоставления субвенций на финансирование отдельных целевых расходов, иных формах, предусмотренных бюджетным законодательством субъекта Российской Федерации (п. 1).

В силу п. 4 этой же статьи порядок предоставления и расчет субвенций на финансирование целевых расходов местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации определяются законом субъекта Российской Федерации либо законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Согласно ст. 8 БК РФ определение порядка и условий предоставления финансовой помощи из бюджета субъекта РФ местным бюджетам относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Анализ указанных положений БК РФ свидетельствует о том, что определение порядка и условий предоставления финансовой помощи из бюджета субъекта РФ местным бюджетам находится исключительно в ведении субъекта РФ, что и имело место в данном случае при принятии Закона Камчатской области "Об областном бюджете на 2004 год".

Из положений ст.ст. 31, 44, 47 следует, что финансовая помощь, оказываемая в форме субвенций и субсидий не является средством обеспечения самостоятельности бюджетов то есть, не нарушает принцип их самостоятельности.

Целевой характер средств бюджета субъекта РФ, направляемых в виде финансовой помощи на финансирование целевых расходов подтверждается положениями ст. 6 БК РФ, согласно которой предоставление субвенций и субсидий означает выделение бюджетных средств с обозначением их направления на финансирование конкретных целей - осуществление определенных целевых расходов, долевое финансирование целевых расходов.

Оспариваемые положения Закона области не ограничивают права органов местного самоуправления на самостоятельное распоряжение средствами местного бюджета, право других муниципальных образований на финансовую помощь, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации, а потому не противоречат федеральному законодательству, поскольку они не регулируют оказание финансовой помощи на выравнивание уровня социально-экономического развития (на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности), а в соответствии со ст. 139 БК РФ предусматривают оказание финансовой помощи на финансирование отдельных целевых расходов в форме субвенций и субсидий.

В связи с изложенным нельзя согласиться и с выводом суда о противоречии оспариваемых норм Закона области п. 2 ст. 36 Федерального закона "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации".

Поскольку судом допущено нарушение норм материального права, имеются основания для отмены решения суда и вынесения нового решения по делу в обжалуемой части - об отказе прокурору в удовлетворении заявления.

Руководствуясь ст.ст. 362, 366 ГПК РФ Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Камчатского областного суда от 21 июня 2004 г. в части удовлетворения заявления прокурора Камчатской области о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению абзаца 10 статьи 23 (в части) Закона Камчатской области "Об областном бюджете не 2004 год" (в редакции от 21 апреля 2004 г.), подп. 2.4 пункта 2 (в части) и подп. 3.5 пункта 3 (в части) приложения N 7 к данному Закону, отменить.

Вынести в указанной части новое решение, которым прокурору Камчатской области в удовлетворения заявления отказать.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Харланов А.В.

Маслов A.M.