Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 сентября 2004 г. N 60-Г04-11 Об отказе в признании недействующим Закона Камчатской области от 17 декабря 2003 г. N 136 "О регистрации изменений в статью 38 Устава Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 сентября 2004 г. N 60-Г04-11

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Лаврентьевой М.Н., судей Харланова А.В., Соловьева В.Н.

рассмотрела в судебном заседании 1 сентября 2004 г. гражданское дело по кассационным жалобам Голенищева Ю.И. и Екимовой В.Н. на решение Камчатского областного суда от 28 июня 2004 г., которым им отказано в удовлетворении заявления о признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению с момента издания Закона Камчатской области N 136 от 17 декабря 2003 г. "О регистрации изменений в статью 38 Устава Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения Екимовой В.Н., полагавшей решение суда отменить, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гермашевой М.М., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Голенищев Ю.И. и Екимова В.Н. обратились в суд с заявлением о признании противоречащим закону и не подлежащим применению с момента издания Закона Камчатской области N 136 от 17.12.2003 г. "О регистрации изменений в статью 38 Устава Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования".

Екимова В.Н., представляя свои интересы, а также интересы Голенищева Ю.И., на основании доверенности, в судебном заседании настаивала на удовлетворении заявления. По ее мнению, оспариваемым Законом было нарушено право заявителей на участие в референдуме, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 63 Устава Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования, изменения и дополнения в ст. 38 Устава и соответствующие им приложения могут вноситься только местным референдумом. По мнению Екимовой В.Н., Совет народных депутатов и Губернатор Камчатской области при принятии оспариваемого закона превысили свои полномочия, так как право вносить какие либо изменения в ст. 38 Устава дано только гражданам, проживающим на территории Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования посредством местного референдума. Как полагает Екимова, оспариваемый Закон противоречит ч. 3, ч. 4 ст. 3, ст. 130 Конституции РФ; ч. 3, ч. 4 ст. 253 ГПК РФ, ч. 2 ст. 8 ФЗ от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; ч. 6 ст. 73 ФЗ от 12.06.2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; ч. 2 ст. 1, абз. 3 ч. 1 ст. 3, абз. 5 ст. 5 Закона Камчатской области "О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Камчатской области"; ст. 63 Устава Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования.

Решением Камчатского областного суда от 28 июня 2004 г. в удовлетворении заявления Голенищеву Ю.И. и Екимовой В.Н. отказано.

В кассационных жалобах Голенищева Ю.И. и Екимовой В.Н. поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

Законом Камчатской области "О регистрации изменения в статью 38 Устава Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования" N 136 от 17.12.2003 года зарегистрировано изменение в статью 38 Устава, указанное в абзаце 2 пункта 1 решения Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 11.12.2003 г. N 46-р "О внесении изменения в статью 38 Устава Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования", согласно приложения к указанному закону. В приложении к оспариваемому закону указано, что часть первая ст. 38 Устава Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования изложена в следующей редакции: "Во всех случаях, когда Глава города не может исполнять свои полномочия, их временно исполняет первый заместитель Главы города, за исключением полномочий по внесению предложений о поправках и пересмотре Устава города. В случае отсутствия первого заместителя Главы города полномочия Главы города выполняет один из заместителей Главы города с ограничениями, установленными частью первой настоящей статьи".

Частью 2 ст. 8 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Как правильно указал суд в решении, оспариваемый заявителями Закон Камчатской области не противоречит ч. 2 ст. 8 указанного Закона, устанавливающего компетенцию муниципального образования в части разработки и принятия устава муниципального образования, поскольку он касается регистрации изменений в статью устава муниципального образования, принятых представительным органом местного самоуправления.

Частью 6 ст. 73 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что решение, принятое на референдуме субъекта РФ, местном референдуме, может быть отменено или изменено путём принятия иного решения соответственно на референдуме субъекта РФ, местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке. В случае принятия на референдуме субъекта РФ, местном референдуме нормативного правого акта он может быть изменён в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный прядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме.

По мнению заявителей, поскольку Устав Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования был принят на местном референдуме, и изменения в ст. 38 Устава могут быть внесены только местным референдумом, в силу ч. 1 ст. 63 Устава, оспариваемый закон противоречит ч. 6 ст. 73 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

С указанным доводом суд правильно не согласился по следующим основаниям.

Ранее действующая ч. 1 ст. 38 Устава Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования, была признана противоречащей закону и недействующей решением Петропавловск-Камчатского городского суда от 28.08.2002 г., вступившим в законную силу. Оспариваемым Законом были зарегистрированы изменения в ст. 38 Устава на основании решения Городской Думы от 11.12.2003 г., принятого, в свою очередь, на основании решения Петропавловск-Камчатского городского суда от 28.08.2002 г.

Регистрация изменений в статьи Устава, является обязательной, независимо от того, приняты ли эти изменения представительным органом местного самоуправления, либо местным референдумом, в силу ч. 3 ст. 8 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст. 5 Закона Камчатской области "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Камчатской области". Оспариваемый закон носит регистрационный характер, при этом в силу ч. 4 ст. 8 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ч. 4 ст. 3, ст. 5 Закона Камчатской области "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Камчатской области" основанием для отказа в регистрации устава муниципального образования и изменений в него, может быть только противоречие Конституции РФ, законам РФ и законам Камчатской области. При этом Конституция РФ, законы РФ, а также законы Камчатской области не содержат каких-либо ограничений по внесенным в ст. 38 Устава изменениям.

Само решение Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 11.12.2003 г. N 46-р "О внесении изменения в статью 38 Устава Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования", заявителями не оспаривалось.

Решением Петропавловск-Камчатской Городской Думы N 96-р от 24.06.2004 г. дано официальное толкование ст. 63 Устава Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования, что предусмотрено ст. 65 Устава. Согласно официальному толкованию ст. 63 Устава, часть 3 ст. 63 Устава определяет порядок приведения Городской Думой положений Устава в соответствие с действующим законодательством, принимаемыми законами и направлена на обеспечение правовой чистоты Устава, которая достигается путем внесения Городской Думой изменений и дополнений во все положения Устава, не соответствующие действующему законодательству и принимаемым законам. Часть 3 ст. 63 Устава распространяется на все положения Устава, в том числе и на перечисленные в части первой ст. 63 Устава, так как в противном случае по своему содержанию часть третья будет иметь фактически однородное содержание с частью второй ст. 63 Устава.

Исходя из указанного официального толкования, а также смысла ст. 63 Устава Городская Дума, как обоснованно указал суд, вправе вносить изменения в статьи, перечисленные в ч. 1 ст. 63 Устава, при несоответствии их действующему законодательству, без проведения местного референдума.

Суд обоснованно исходил также из того, что согласно ч. 2 ст. 15 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", принятие органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума.

Частью 2 ст. 1, абз. 3 ч. 1 ст. 3, абз. 5 ст. 5 Закона Камчатской области "О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований в Камчатской области", на которые в обосновании заявления указывают заявители, установлено, что устав муниципального образования принимается непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления. В уставе муниципального образования указываются формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. В регистрации устава муниципального образования может быть отказано только по причинам несоответствия его законодательству.

Проведя сравнительный анализ оспариваемого закона с указанными положениями Закона Камчатской области "О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образовании в Камчатской области", суд правильно не нашел какого-либо противоречия между ними.

Довод кассационной жалобы Екимовой В.Н. о том, что признанная противоречащей решением Петропавловск-Камчатского городского суда от 28 августа 2002 г. часть 1 ст. 38 Устава Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования и ст. 38 этого же Устава в новой редакции являются тождественными опровергается содержанием данных статей Устава.

В связи с этим является несостоятельным довод кассационной жалобы о том, что решение Петропавловск-Камчатского городского суда от 28 августа 2002 г. о признании нормативного акта недействующим было преодолено принятием такого же акта.

Нельзя согласиться и с утверждением о том, что принятием оспариваемого Закона была введена должность первого заместителя Глава города, не предусмотренная Уставом города и о том, что он незаконно наделен полномочиями требовать назначения местного референдума, поскольку оно также опровергается содержанием ст. 38 Устава города.

Ссылка в кассационных жалобах на определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 апреля 2004 г. по делу N 60-Г04-7, которым якобы установлено, что любые изменения и дополнения в ст. 38 Устава города могут вноситься только местным референдумом, несостоятельна, так данным определением спор по существу не разрешался, а решался процессуальный вопрос о возможности рассмотрения заявления Голенищева Ю.И. и Екимовой В.Н. в порядке гражданского судопроизводства.

Довод о том, что оспариваемым Законом Камчатской области по существу дополнительно утверждено решение, принятое на референдуме, является несостоятельным, поскольку данным Законом были лишь зарегистрированы изменения в статью 38 Устава города, принятые Петропавловск-Камчатской городской Думой.

Заявителями неправильно истолкованы нормы, содержащиеся в ст. 63 Устава города, регулирующие порядок внесения изменений и дополнений в Устав.

По изложенным основаниям, а также по основаниям, содержащимся в решении суда, нельзя согласиться с доводами кассационных жалоб о нарушении судом норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела.

Вместе с тем, поскольку дела о соответствии Конституции РФ законов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в силу ст. 125 Конституции РФ разрешает Конституционный Суд РФ, из решения суда подлежат исключению суждения о соответствии оспариваемого Закона Камчатской области Конституции РФ.

Руководствуясь ст.ст. 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Камчатского областного суда от 28 июня 2004 г. оставить без изменения, исключив из решения суждения суда о соответствии оспариваемого Закона Камчатской области Конституции РФ.

Председательствующий

Лаврентьева М.Н.

Судьи

Харланов А.В.

Соловьев В.Н.