Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 января 2005 г. N 60-Г04-16 О признании недействующим абзаца 6 части 7 статьи 5 Закона Камчатской области от 2 июня 2003 г. N 92 "Об административно-территориальном устройстве Камчатской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 января 2005 г. N 60-Г04-16

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова В.Н., судей Харланова А.В., Меркулова В.П.

рассмотрела в судебном заседании 19 января 2005 г. гражданское дело по кассационной жалобе Главы Мильковского районного муниципального образования на решение Камчатского областного суда от 13 октября 2004 г., которым удовлетворено заявление главы Быстринского районного муниципального образования о признании абз. 6 части 7 статьи 5 Закона Камчатской области от 2 июня 2003 г. N 92 "Об административно-территориальном устройстве Камчатской области" (в редакции от 26 апреля 2004 г.) в части указания на то, что поселок Агинский расположен в Мильковском сельском округе на территории Мильковского района, противоречащим федеральному законодательству и недействующим.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителя Мильковского районного муниципального образования Зайцева Д.В., полагавшего решение суда отменить в части, объяснения главы администрации Быстринского районного муниципального образования, полагавшего решение суда в оспариваемой части законным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Гермашевой М.М., полагавшей решение суда в обжалуемой части законным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Администрация Быстринского районного муниципального образования обратилась в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству, недействительным со дня принятия приложение N 9 Закона Камчатской области "О территориях муниципальных образований в Камчатской области" от 24 июня 1996 года N 36 в части включения поселка Агинский к Мильковскому районному муниципальному образованию и подпункта 4 части 15 статьи 5 Закона Камчатской области от 2 июня 2003 года N 92 "Об административно-территориальном устройстве Камчатской области" в части отнесения поселка Агинский к территории Мильковского района, мотивируя свои требования тем, что в соответствии с описанием границ Быстринского района и картосхемой Быстринского районного муниципального образования согласно приложения N 6 к Закону Камчатской области "О территориях муниципальных образований в Камчатской области" от 24 июня 1996 года N 36 поселок Агинский расположен на территории Быстринского района. Полагают, что в нарушение подпункта 11 статьи 5; частей 1, 2, 3 статьи 13 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; статьи 5 Европейской Хартии местного самоуправления; Конституции Российской Федерации и статей 10, 12 Закона Камчатской области от 2 июня 2003 года N 92 "Об административно-территориальном устройстве Камчатской области" присоединение поселка Агинский к территории Мильковского муниципального образования было произведено без достоверного учета мнения населения Быстринского районного муниципального образования, по инициативе другого муниципального образования, что нарушает права заявителей и жителей Быстринского муниципального образования на местное самоуправление.

В судебном заседании представители заявителя уточнили заявленные требования и просили суд признать противоречащими федеральному законодательству, недействительными со дня принятия приложение N 9 Закона Камчатской области "О территориях муниципальных образований в Камчатской области" от 24 июня 1996 года N 36 в части включения поселка Агинский к Мильковскому районному муниципальному образованию и абзац 6 части 7 статьи 5 Закона Камчатской области от 2 июня 2003 года N 92 "Об административно-территориальном устройстве Камчатской области" (в редакции от 26 апреля 2004 года) в части присоединения поселка Агинский к территории Мильковского района, пояснив суду, что Быстринское районное муниципальное образование было образовано в ноябре 1996 года. В декабре 1996 года был принят Устав муниципального образования. В этом же году поселок Агинский был законодательно закреплен за Мильковским районным муниципальным образованием, хотя фактически находится на территории Быстринского района. Полагают, что в связи с отнесением поселка Агинский к Муниципальному районному образованию и присоединением его к территории Мильковского района произошло изменение границ Быстринского районного муниципального образования, что согласно федеральному законодательству недопустимо без учета мнения населения Быстринского районного муниципального образования. Кроме того, полагают, что нарушена статья 14 Федерального закона от 17 декабря 1997 года "О Правительстве Российской Федерации", поскольку поселок Агинский по данным Комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Камчатской области зарегистрирован как федеральная собственность и не мог быть изъят по решению субъекта Российской Федерации.

Представители Совета народных депутатов Камчатской области требования заявителя в части признания противоречащим федеральному законодательству и недействительным со дня принятия абзаца 6 части 7 статьи 5 Закона Камчатской области от 2 июня 2003 года N 92 "Об административно-территориальном устройстве Камчатской области" (в редакции от 26 апреля 2004 года) признали, в остальной части требований просили отказать, пояснив суду, что Законом Камчатской области "О территориях муниципальных образований в Камчатской области" от 24 июня 1996 года N 36 были впервые определены территории муниципальных образований, в том числе Быстринского и Мильковского районных муниципальных образований с учетом исторических и иных местных традиций. Обязательность учета мнения населения при образовании муниципальных образований не предусмотрена ни федеральным законодательством, ни законами Камчатской области.

Представитель Администрации Камчатской области требования Быстринского районного муниципального образования не признала, пояснив суду, что мнение населения Быстринского районного муниципального образования по поводу присоединения поселка Агинский к территории Мильковского районного муниципального образования отражено в Уставе Быстринского районного муниципального образования, согласно которому поселок Агинский в состав Быстринского районного муниципального образования не входит.

Представитель Мильковского районного муниципального образования полагал заявленные требования Быстринского районного муниципального образования необоснованными по тем основаниям, что поселок Агинский исторически и в соответствии с местными традициями всегда входил в состав сначала исполнительного комитета Мильковского района, а затем и в состав Мильковского районного муниципального образования.

Решением Камчатского областного суда от 13 октября 2004 г. постановлено: Заявление главы Быстринского районного муниципального образования удовлетворить частично.

Признать абзац 6 части 7 статьи 5 Закона Камчатской области от 2 июня 2003 года N 92 "Об административно-территориальном устройстве Камчатской области" (в редакции от 26 апреля 2004 года) в части указания, что поселок Агинский расположен в Мильковском сельском округе на территории Мильковского района противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия.

В остальной части в удовлетворении заявления главы Быстринского районного муниципального образования отказать за необоснованностью.

В кассационной жалобе Главы Мильковского районного муниципального образования ставится вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Из содержания кассационной жалобы следует, что Глава муниципального образования по существу не согласен с решением суда в части удовлетворения заявления Главы Быстринского районного муниципального образования.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда в обжалуемой части не находит.

В соответствии с подпунктом 11 статьи 5 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 22 апреля 1996 года) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области местного самоуправления относится установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований.

Согласно ст.ст. 12, 13 указанного Федерального закона вопросы определения территорий муниципальных образований, а также порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Как видно из материалов дела и установлено судом во исполнение указанных положений Федерального закона 24 июня 1996 г. в Камчатской области был принят Закон N 36 "Об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований в Камчатской области, установлении и изменении их границ и наименований", которым определен порядок установления территорий муниципальных образований в Камчатской области.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "Закон N 36" имеется в виду "Закон N 35"

Согласно ст.ст. 5, 11 указанного закона Камчатской области первичное образование муниципальных образований в Камчатской области их территории и границы устанавливаются с учетом сложившегося в Камчатской области административно-территориального устройства, исторических, национальных и иных традиций и возможностей местного самоуправления Законодательным Собранием Камчатской области по представлению главы администрации Камчатской области в форме закона Камчатской области.

Указанные положения согласуются с пунктом 1 статьи 27 Закона Камчатской области N 27 от 3 января 1996 г. "О местном самоуправлении в Камчатской области" и частью 1 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Законодательным Собранием Камчатской области был принят Закон от 24 июня 1996 г. N 36 "О территориях муниципальных образований в Камчатской области", опубликованный в газете "Официальные ведомости" N 22 от 6 июля 1996 г., которым впервые определены территории муниципальных образований.

Согласно статьи 3 Закона "О территориях муниципальных образований в Камчатской области" (в редакции от 15 ноября 1999 г.) в качестве территорий муниципальных образований в Камчатской области указаны Быстринский и Мильковский районы. Границы указанных территорий муниципальных образований определены приложениях N 6 и N 9 к названному Закону, а также приложенными схематическими картами районов, из которых следует, что населенный пункт поселок Агинский отнесен к Мильковскому районному муниципальному образованию, хотя и расположен в границах территории Быстринского района.

Как установлено в судебном заседании, при образовании территорий Быстринского и Мильковского районных муниципальных образований были учтены исторические и иные местные традиции, а также социально- экономические факторы, о чем свидетельствуют имеющиеся в материалах дела доказательства: решение исполнительного комитета Камчатского областного Совета народных депутатов N 605 от 30 августа 1974 г. об образовании Агинского сельского Совета Мильковского района; решение исполнительного комитета N 278 от 2 ноября 1989 г. и N 270 от 28 августа 1989 г. об упразднении Агинского сельсовета Мильковского района и передачи территории Агинский исполкому Мильковского сельского Совета народных депутатов.

Довод заявителя о том, что в связи с присоединением поселка Агинский к территории Мильковского районного муниципального образования были изменены границы Быстринского районного муниципального образования в нарушение требований ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Европейской Хартии местного самоуправления и Конституции Российской Федерации, согласно которым изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения, судом признан необоснованным, поскольку границы территорий обоих муниципальных образований впервые были определены оспоренным Законом Камчатской области от 24 июня 1996 года N 36 "О территориях муниципальных образований в Камчатской области".

Более того, из пояснений Главы Быстринского районного муниципального образования, данных им в судебном заседании, следует, что при образовании и установлении территорий муниципальных образований ни население, ни органы местного самоуправления Быстринского района не выступали с инициативой о передаче поселка Агинский именно Быстринскому районному муниципальному образованию.

Также суд признал необоснованной и ссылку заявителя на статью 14 ФКЗ "О правительстве РФ" N 2 от 17 декабря 1997 года, поскольку поселок Агинский как объект лесного фонда из Быстринского лесхоза не изымался, а Законом "О территориях муниципальных образований в Камчатской области" было лишь определено, что он административно подчиняется Мильковскому районному муниципальному образованию, что подтверждается представленным документами.

Признана необоснованной и ссылка заявителя на Закон Камчатской области от 2 июня 2003 года N 92 "Об административно-территориальном устройстве Камчатской области", поскольку он был издан после издания Закона "О территориях муниципальных образований в Камчатской области".

С учетом указанных обстоятельств, суд не усмотрел противоречий федеральному законодательству оспариваемого заявителем приложения N 9 закона Камчатской области "О территориях муниципальных образований в Камчатской области" от 24 июня 1996 г. N 36 в части включения поселка Агинский к Мильковскому районному муниципальному образованию. Решение в этой части никем не оспаривается.

Требования заявителя о признании противоречащим федеральному законодательству абзаца 6 части 7 статьи 5 Закона Камчатской области от 2 июня 2003 года N 92 "Об административно-территориальном устройстве Камчатской области" (в редакции от 26 апреля 2004 года) в части присоединения поселка Агинский к территории Мильковского района, суд правильно признал обоснованными и подлежащими удовлетворению.

В силу ст.ст. 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации, пункта "л" части 1 статьи 5 Федерального закона N 184 от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 4 июля 2003 года), статьи 15 Устава Камчатской области от 1 января 1997 г. (в редакции от 12 марта 2002 года) административно-территориальное устройство Камчатской области находится в ведении самого субъекта Российской Федерации. Тем не менее, правовое регулирование данного вопроса, как правильно указал суд, не должно противоречить федеральному законодательству и нормам международного права.

Как было установлено в судебном заседании, впервые порядок образования, реорганизации и упразднения административно-территориальных единиц в Камчатской области был определен Законом Камчатской области "Об административно-территориальном устройстве Камчатской области", опубликованным в газете "Официальные вести" от 16 июня 2003 года N 37, в который были внесены изменения Законом N 169 от 26 апреля 2004 года.

Согласно статьи 3 указанного закона административно-территориальная единица - часть территории Камчатской области, имеющая установленные соответствующим нормативным правовым актом границы, название и статус. Административно-территориальные единицы являются географическими объектами и имеют наименование.

В статье 5 закона "Об административно-территориальном устройстве Камчатской области" указаны административно-территориальные единицы, которые входят в административно-территориальное устройство Камчатской области, как субъекта Российской Федерации. В качестве административно-территориальной единицы указаны Мильковский и Быстринский районы. Также указано, что на территории Мильковского района расположен Мильковский сельский округ, в который входит поселок Агинский.

Между тем, как правильно установлено судом и следует из схематической карты Быстринского района, утвержденной Законом Камчатской области "О территориях муниципальных образований в Камчатской области", картосхемы Быстринского района, разъяснения Комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Камчатской области и описания границ Быстринского района поселок Агинский расположен на территории Быстринского района, в границах которого расположено Быстринское районное муниципальное образование.

Закрепляя в Законе Камчатской области "Об административно-территориальном устройстве Камчатской области" положение о том, что поселок Агинский расположен на территории Мильковского района, тем самым Совет народных депутатов Камчатской области, как обоснованно указал суд, фактически изменил границы Быстринского районного муниципального образования, что возможно только с учетом мнения населения этого муниципального образования и Быстринского района.

Однако, как было правильно установлено судом, учет мнения населения Быстринского районного муниципального образования, Быстринского района по указанному вопросу не производился, как того требуют нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закона Камчатской области от 2 июня 2003 г. N 92 (с последующими изменениями и дополнениями) "Об административно-территориальном устройстве Камчатской области".

Гарантия учета мнения населения при решении вопроса изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, была закреплена и частью 2 статьи 27 Закона Камчатской области "О местном самоуправлении в Камчатской области" (в редакции 19 февраля 2003 года) и частью 3 статьи 11 Закона "Об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований в Камчатской области, установлении и изменении их границ и наименований".

Аналогичная норма содержится и в статье 5 Европейской Хартии местного самоуправления.

Таким образом, суд пришел к правильному выводу о том, что абзац 6 части 7 статьи 5 Закона Камчатской области от 2 июня 2003 г. N 92 "Об административно-территориальном устройстве Камчатской области" (в редакции от 26 апреля 2004 г.) в части присоединения поселка Агинский к территории Мильковского района принят Советом народных депутатов Камчатской области, хотя и в пределах своих полномочий, но в противоречии федеральному законодательству, законодательству Камчатской области и норм международного права.

Довод представителя Администрации Камчатской области и кассационной жалобы о том, что необходимое мнение населения Быстринского районного муниципального образования было выражено в Уставе Быстринского районного муниципального образования, согласно которому поселок Агинский не включен в состав муниципального образования, обоснованно отвергнут судом, поскольку указанный Устав был принят в декабре 1996 г., изменения в него внесены в январе 2004 г., т.е. после издания оспариваемых законов "О территориях муниципальных образований в Камчатской области" и "Об административно-территориальном устройстве Камчатской области".

То обстоятельство, что поселок Агинский входил в состав Мильковского районного муниципального образования, не свидетельствует о незаконности решения суда, поскольку границы муниципального образования и административные границы могли и не совпадать согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Другие доводы кассационной жалобы по существу сводятся к иной оценке доказательств, которым судом первой инстанции дана правильная правовая оценка в соответствии с требованиями ст. 67 ГПК РФ.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия определила:

кассационную жалобу Главы Мильковского районного муниципального образования на решение Камчатского областного суда от 13 октября 2004 г. в части удовлетворения заявления Главы Быстринского районного муниципального образования оставить без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Харланов А.В.

Меркулов В.П.