Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 8 сентября 2004 г. N 30-Г04-5 Суд оставил без изменения ранее принятое решение, которым признаны противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня вступления настоящего решения в законную силу статья 5, абзац 2 статьи 8, статьи 30, 31, 36, 48 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 22.12.2003 г. N 69-РЗ "О республиканском бюджете Карачаево-Черкесской Республики на 2004 год", поскольку довод кассационной жалобы о том, что статья 48 указанного закона устанавливает не меру ответственности, а размер штрафа, не дает оснований для признания данной нормы соответствующей федеральному закону

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 8 сентября 2004 г. N 30-Г04-5

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего М.Н. Лаврентьевой,

судей А.М. Маслова и В.А. Емышевой

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Карачаево-Черкесской Республики о признании противоречащими федеральному законодательству статей 30, 31, 36 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 22 декабря 2003 года N 69-РЗ "О республиканском бюджете Карачаево-Черкесской Республики на 2004 год", Приложений 4, 9, 10, 11, статьи 48, абзаца 2 статьи 8, статьи 5 (в части), по кассационной жалобе Президента Карачаево-Черкесской Республики, Правительства и Министерства финансов Республики на решение Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от 9 июня 2004 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Маслова А.М., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Карачаево-Черкесской Республики просит признать противоречащими федеральному законодательству статьи 30, 31, 36 Закона Карачаево-Черкесской Республики "О республиканском бюджете Карачаево-Черкесской Республики на 2004 год" от 22 декабря 2003 года N 69-РЗ в редакции Закона Карачаево-Черкесской Республики от 24 февраля 2004 года N 94-РЗ и Приложения 9, 10, 11 в части, касающейся направления муниципальным образованиям финансовой помощи в административно-территориальные образования Карачаево-Черкесской Республики, а также установления источником финансирования расходов консолидированный бюджет; статью 5 и Приложение 4 в части формирования Фонда безопасности дорожного движения Карачаево-Черкесской Республики, в том числе за счет 50% административных штрафов за нарушения Правил дорожного движения, налагаемых ГИБДД МВД Карачаево-Черкесской Республики; статью 48, устанавливающую иной вид ответственности за административное правонарушение, предусмотренное ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, абзац 2 статьи 8, предусматривающей возможность заключения соглашения с органами федерального казначейства Министерства финансов РФ по Карачаево-Черкесской Республики муниципальными районами (округами).

Статьей 30 указанного закона утвержден размер субвенций, предоставляемых местными бюджетам на финансирование общеобразовательных учреждений на реализацию ими государственного стандарта общего образования согласно Приложению 10. При этом в соответствии с Приложением 10 получателями данных субвенций являются, помимо городов Черкесска и Карачаевска, также административно-территориальные образования - все 8 районов республики.

Статьей 31 закона в составе расходов консолидированного бюджета Карачаево-Черкесской Республики предусмотрены средства на реализацию Федерального закона "О ветеранах" согласно Приложению 9. На основании Приложения 9 финансовая помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований предоставляется из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, получателями данной финансовой помощи указаны не муниципальные образования республики, кроме городов Черкесска и Карачаевска, а административно-территориальные образования - все 8 районов Карачаево-Черкесской Республики.

Статьей 36 закона Карачаево-Черкесской Республики утверждены размеры субсидий и субвенций, выделяемых и направляемых на финансирование текущих расходов в 2004 году местным бюджетам из Фонда компенсаций согласно Приложению 11, в соответствии с которым субсидии из республиканского Фонда компенсаций предоставляются муниципальным образованиям, в качестве которых наряду с г. Черкесском и г. Карачаевском указаны административно-территориальные образования 8 районов Карачаево-Черкесской Республики.

Оспариваемыми положениями закона нарушается принцип адресности бюджетных средств (статья 28 Бюджетного кодекса РФ).

Статья 31 Закона Карачаево-Черкесской Республики, в соответствии с которой в составе расходов консолидированного бюджета Карачаево-Черкесской республики предусмотрены средства на реализацию Федерального закона "О ветеранах", противоречит пункту 3 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статья 5 Закона Карачаево-Черкесской Республики и Приложение 4, в соответствии с которыми доходы целевого бюджетного фонда безопасности дорожного движения Карачаево-Черкесской Республики "Правопорядок", включенного с 1 января 2004 года в республиканский бюджет, формируются, в том числе за счет 50% административных штрафов за нарушение Правил дорожного движения, налагаемых Государственной инспекцией по безопасности дорожного движения, противоречит статье 5 Федерального закона от 25.09.97 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления".

Абзац 2 статьи 8 закона Карачаево-Черкесской Республики, предусматривающий возможность заключения соглашения с органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Карачаево-Черкесской Республики только органами местного самоуправления муниципальных округов нарушает их право на самостоятельный бюджет, положения статьи 48 закона Карачаево-Черкесской Республики, устанавливающие, что использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, выданных российским юридическим лицам, влечет наложение штрафа в размере двойной ставки рефинансирования (учетной ставки) Центрального банка Российской Федерации, действующей на период использования указанных средств не по целевому назначению, устанавливают иной вид ответственности за правонарушение, предусмотренное федеральным законодательством.

Представители Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики, Правительства Карачаево-Черкесской Республики и Министерства финансов Карачаево-Черкесской Республики признали обоснованными требования прокурора Карачаево-Черкесской Республики в части признания противоречащими федеральному законодательству статей 31 и 48 закона Карачаево-Черкесской Республики "О республиканском бюджете Карачаево-Черкесской Республики на 2004 год". Представитель Президента Карачаево-Черкесской Республики признал обоснованными требования прокурора Карачаево-Черкесской Республики в части признания противоречащей федеральному законодательству ст. 31 Закона Карачаево-Черкесской Республики "О республиканском бюджете Карачаево-Черкесской Республики на 2004 год". В остальной части возражали против удовлетворения заявленных требований.

Решением Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от 9 июня 2004 г. признаны противоречащими федеральному законодательству и не действующими со дня вступления настоящего решения в законную силу статьи 30, 31, 36 Закона Карачаево-Черкесской Республики "О республиканском бюджете Карачаево-Черкесской Республики на 2004 год" N 69-РЗ от 22 декабря 2003 года в редакции Закона Карачаево-Черкесской Республики от 24 февраля 2004 года N 94-РЗ, как это указано в Приложения 9, 10, 11 в части, касающейся направления финансовой помощи в муниципальные районы (округа) Карачаево-Черкесской Республики, а также установления источником финансирования расходов консолидированный бюджет; статью 5 в части формирования Фонда безопасности дорожного движения Карачаево-Черкесской Республики, в том числе за счет 50% административных штрафов за нарушения Правил дорожного движения, налагаемых ГИБДД МВД Карачаево-Черкесской Республики, как это указано в Приложении 4; полностью статью 48, устанавливающую иной вид ответственности за административное правонарушение, предусмотренное ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, абзац 2 статьи 8 в части, предусматривающей возможность заключения соглашения с органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Карачаево-Черкесской Республики органами местного самоуправления муниципальных округов.

Представители Президента Карачаево-Черкесской Республики Правительства и Министерства финансов Республики подали кассационную жалобу, в которой просят решение отменить и принять новое, которым отказать в удовлетворении заявления прокурора. Полагают, что суд неправильно применил материальный закон, допустил существенные нарушения норм процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения.

Исключая право передачи территориальным районным государственным администрациям субвенций и субсидий, суд исходил из того, что возможность создания в республике муниципальных районов (округов) как органов местного самоуправления предусмотрена Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако в силу главы 12 этого закона положения статьи 13, предусматривающей преобразование муниципальных образований, вступили в силу со дня официального опубликования - 8 октября 2003 года и до 1 января 2006 года применяются исключительно к правоотношениям, возникающим в силу требований статей 84 и 85 этого же закона. Между тем, Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит указаний на изменение бюджетного и финансового регулирования деятельности органов местного самоуправления в переходный период, в том числе и вновь образованных муниципальных районов (округов). Из решений о создании в республике муниципальных районов (округов) следует, что они созданы на переходный период и до вступления в силу Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Таким образом, на деятельность органов местного самоуправления республики должны распространяться нормы действующего Бюджетного кодекса РФ, Федерального закона N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" и других нормативных актов.

Вывод суда является правильным. Статьей 38 Бюджетного кодекса РФ определено, что принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств. При этом установлено, что любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации. В соответствии со ст.ст. 86 и 139 БК РФ из фондов финансовой поддержки муниципальных образований оказывается финансовая помощь органам местного самоуправления - местным бюджетам. Под местным бюджетом согласно ст. 14 БК РФ понимается бюджет муниципального образования.

Как следует из материалов дела, количество муниципальных образований, существующих на момент принятия закона Карачаево-Черкесской Республики существенно превышает число получателей бюджетных средств по оспариваемому закону, таким образом, допускается нарушение принципа адресности.

Доводы кассационной жалобы о целесообразности такого подхода к вопросам бюджетного регулирования и отсутствии собственных бюджетов территориальных районных государственных администраций, не носят правового содержания и подтверждают незаконность оспариваемых положений, поскольку бюджетные средства передаются их получателям, а не распределителям. При этом происходит вмешательство органов государственной власти Карачаево-Черкесской Республики в исключительную компетенцию органов местного самоуправления по формированию и исполнению местных бюджетов.

Кроме того, нормы Бюджетного кодекса РФ исключают соподчиненность муниципальных образований. Бюджетная система Российской Федерации согласно ст. 10 Бюджетного кодекса РФ состоит из бюджетов трех уровней: Федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. При этом какого либо разделения бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов), согласно ст. 14 Бюджетного кодекса РФ не предусмотрено.

Довод кассационной жалобы о том, что суд не исследовал все уставы муниципальных районов (округов) неубедителен, поскольку определяющим являлось неоспариваемое лицами, участвующими в деле, положение о существовании муниципальных образований, которые не являются получателями бюджетных средств на основании закона Карачаево-Черкесской Республики.

Судом правильно определено, что статья 48 закона Карачаево-Черкесской Республики, устанавливающая наложение штрафа в размере двойной ставки рефинансирования (учетной ставки) Центрального банка Российской Федерации за использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, выданных российским юридическим лицам, противоречит ст. 289 Бюджетного кодекса РФ.

Довод кассационной жалобы о том, что ст. 48 указанного закона устанавливает не меру ответственности, а размер штрафа, не дает основания для признания данной нормы соответствующей федеральному закону.

Ответственность за нецелевое использование бюджетных средств установлена федеральным законом: ст. 289 Бюджетного кодекса РФ и ст. 15.14 Кодекса об административных правонарушениях РФ.

Административное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, однако при условии совпадения диспозиции правонарушения с федеральным законом, ответственность, установленная законом субъекта Российской Федерации, не может быть иной. В противном случае нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации вступает в противоречие с федеральным законом.

Кроме того, статьей 7 Бюджетного кодекса РФ к компетенции органов государственной власти Российской Федерации отнесено установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Довод кассационной жалобы о неправильном толковании ст. 31 закона Карачаево-Черкесской Республики не соответствует содержанию данной нормы, которой предусмотрено в составе расходов консолидированного бюджета средства на реализацию Федерального закона "О ветеранах". Положений о разграничении расходных полномочий по уровням бюджетов в приведенной норме не имеется.

Мотивы, по которым утверждается об ошибочности вывода суда о несоответствии ст. 5 закона Карачаево-Черкесской Республики федеральному закону, не опровергают изложенного в решении суждения о том, что в соответствии со ст. 63 Бюджетного кодекса Российской Федерации решение о передаче в республиканский бюджет доходов местных бюджетов и их размере может быть принято соответствующими представительными органами местного самоуправления.

В порядке нормоконтроля судом рассматривается оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу (ст. 253 ГПК РФ). В этой связи довод кассационной жалобы о том, что суд не проверил порядка исполнения оспариваемого закона, не имеет правового значения.

С учетом изложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит доводы кассационной жалобы убедительными, влекущими отмену решения суда, постановленного в соответствии с требованиями материального и процессуального права.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

Решение Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от 9 июня 2004 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Президента Карачаево-Черкесской Республики, Правительства и Министерства финансов Республики - без удовлетворения.

Председательствующий

М.Н. Лаврентьева

Судьи

А.М. Маслов

В.А. Емышева