Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 сентября 2003 г. N 32-Г03-12 О признании недействующими ст. 10, п. 4 п.п. "а" Приложения N 14 и Приложения N 18 Закона Саратовской области от 16 декабря 2002 г. N 114-ЗСО "Об областном бюджете на 2003 год"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 сентября 2003 г. N 32-Г03-12

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи М.Н. Лаврентьевой,

судей Г.В. Макарова и Г.В. Манохиной

рассмотрела в судебном заседании от 1 сентября 2003 г. гражданское дело по заявлению прокурора Саратовской области о признании недействующими ст. 10, п. 4 п.п. "а" Приложения N 14 и Приложения N 18 Закона Саратовской области от 16.12.02 г. N 114-ЗСО "Об областном бюджете на 2003 год" по кассационному представлению заявителя на решение Саратовского областного суда от 23 мая 2003 г., которым постановлено: "В удовлетворении заявления прокурора Саратовской области о признании недействующими со дня принятия ст. 10, п. п. "а" п. 4 Положения о Фонде укрепления законности и общественного порядка (Приложения N 14 Закона Саратовской области "О местном бюджете на 2003 год") и Приложения N 18 (в части, предусматривающей распределение расходов бюджетного Фонда дорожного хозяйства в 2003 году на оплату расходов Управления Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по Саратовской области) Закона Саратовской области от 16 декабря 2002 г. N 114-ЗСО "Об областном бюджете на 2003 год" отказать".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Макарова Г.В., объяснения представителя Губернатора Саратовской области Асташкина А.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим отмене, а требование Прокурора Саратовской области - удовлетворению, Судебная коллегия установила:

Прокурор Саратовской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими со дня принятия ст. 10, п. 4 п.п. "а" Положения о Фонде укрепления законности и Общественного порядка (Приложения N 14 Закона Саратовской области "О местном бюджете на 2003 год"), Приложения N 18 в части, предусматривающей распределение расходов бюджетного Фонда дорожного хозяйства в 2003 году на оплату расходов Управления Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по Саратовской области. В обоснование заявленных требований сослался на то, что часть 1 ст. 10 Закона Саратовской области "Об областном бюджете на 2003 год" предусматривает Централизацию в областном бюджете сумм штрафов за административные правонарушения, налагаемые должностными лицами органов внутренних дел, а также судами и мировыми судьями на основании протоколов об административных правонарушениях, составленных должностными лицами органов внутренних дел. Согласно п. 4 Положения о Фонде укрепления законности и общественного порядка (Приложение N 14) вышеуказанные суммы административных штрафов являются одним из источников формирования фонда. Указал, что ст. 10 и п. п. "а" п. 4 Положения о Фонде укрепления законности и общественного порядка, утвержденного Приложением N 14 вышеназванного Закона Саратовской области являются незаконными и подлежат признанию недействующими с момента издания, поскольку содержащийся в названных нормах запрет на финансирование милиции общественной безопасности (местной милиции) лишает органы местного самоуправления прав, установленных Законом РФ "О милиции" (ч. 10 ст. 9, ч. 2 ст. 22, ч. 2 ст. 35) и не соответствует положениям ч. 1 ст. 85 Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Порядок перечисления сумм штрафов, установленный ч. 2 ст. 10 Закона Саратовской области "Об областном бюджете на 2003 г." и п.п. "а" п. 4 Положения о Фонде укрепления законности и общественного порядка (приложение N 14 Закона) нарушает принцип самостоятельности бюджетов, закрепленный в ст. 31 БК РФ, так как, исходя из содержания ст. 46 БК РФ, суммы взысканных административных штрафов относятся к доходам бюджетов муниципальных образований, а не бюджета субъекта РФ.

Также, заявитель отметил, что положения о доходах бюджета, содержащиеся в ст. 39 БК РФ, являются общими и не могут быть реализованы исключительно путем принятия областного закона, поскольку органы государственной власти субъектов РФ (компетенция которых определена в ст.ст. 8, 59 БК РФ) не наделены полномочиями по осуществлению, предусмотренной ст. 39 БК РФ, централизации доходов, подлежащих зачислению в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ. Право передать доходы местных бюджетов бюджетам других уровней, в частности, бюджету субъекта, предусмотрено ст. 63 БК РФ и принадлежит органам местного самоуправления. Указанное право может быть реализовано путем принятия соответствующих правовых актов, определяющих ставки (нормативы) передаваемых доходов, однако, как указывает прокурор, подобные акты органами местного самоуправления муниципальных образований Саратовской области на момент принятия Закона Саратовской области от 16.12.02 г. N 114-ЗСО и его вступления в силу приняты не были, напротив, решением Саратовской городской Думы от 28.01.03 г. N 30-279 "О бюджете города на 2003 год" предусмотрено, что в бюджет города Саратова в 2003 г. зачисляются средства, взысканные в качестве штрафов по вступившим в законную силу приговорам судов (судей), а также суммы штрафов, налагаемых за административные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена законодательством РФ; решением Совета депутатов Балановского Муниципального образования Саратовской области от 27.12.02 г. N 234 "Об утверждении бюджета Балаковского муниципального образования на 2003 год", также не предусмотрела передача доходов местного бюджета от сумм административных штрафов в бюджет субъекта РФ. Кроме того, по мнению прокурора, по смыслу языкового толкования понятия "централизованные Мероприятия", которое законом не определено, расходы по содержанию местной милиции не должны относиться к разряду "централизованных мероприятий", поскольку "централизация" финансирования милиции общественной безопасности решением органов власти субъекта, с учетом установленного законом права органов местного самоуправления осуществлять указанное финансирование, является неправомерной. Содержание местной милиции включает в себя реализацию широкого круга задач (ст. 70 БК РФ, ст. 36 Закона РФ "О милиции"), определенных законодательством РФ, а не одной общественно значимой задачи. Ст. 5 Положения о Фонде укрепления законности и правопорядка предусматривает направление средств на цели, которые не относятся к расходам на содержание местной милиции (охрана общественного порядка, пропаганда действующего законодательства и организация обучения населения области в сфере правопорядка и др.). Согласно ст. 49 Закона Саратовской области "Об областном бюджете на 2003 год" распределение средств Фонда дорожного хозяйства на 2003 год утверждено приложением N 18 к указанному Закону. Распределение средств Фонда дорожного хозяйства по статье "прочие расходы" в сумме 50 млн. руб. на оплату расходов Управления Министерства по налогам и сборам РФ по Саратовской области, по мнению прокурора, является незаконным, так как не соответствует требованиям ст. 1 Закона РФ от 18.10.91 г. N 1759 "О дорожных фондах в Российской Федерации" (с изм. и доп. на 24.12.02 г.) и Положению о Фонде дорожного хозяйства (Приложение N 16 к Закону Саратовской области "Об областном бюджете на 2003 год"),

В судебном заседании представители прокуратуры Саратовской области Петров О.О. и Казаченко Т.П. заявление поддержали в полном объеме и дали аналогичные объяснения, при этом Петров О.О. пояснил, что, по его мнению, обеспечение поступления налоговых платежей в дорожный Фонд является обеспечением материально технической базы и не может быть отнесено к управлению дорожным хозяйством, поскольку УМНС в этой части выполняет определенные законом государственные полномочия. Функции по управлению дорожным хозяйством в Саратовской области выполняет Комитет по дорожно-транспортному строительству и эксплуатации дорог при Министерстве транспорта и дорожного строительства Саратовской области, а потому расходы по управлению дорожным хозяйством в пределах, определенных бюджетом лимитов бюджетного финансирования может осуществлять названный Комитет, а не УМНС РФ по Саратовской области. Кроме того, как полагает прокурор, включение отчислений на финансирование УМНС в расходную часть бюджета свидетельствует о том, что при исполнении бюджета данное финансирование будет реализовано независимо от наличия дополнительных доходов, что противоречит ст. 131 ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" и Договору о взаимодействии Министерства РФ по налогам и сборам и Правительства Саратовской области от 27.11.02 г.

По делу постановлено приведенное выше решение, а также, 23 июня 2003 г. вынесено определение: "Исправить допущенные в описательной и резолютивной частях решения Саратовского областного суда от 23 мая 2003 г. по заявлению прокурора Саратовской области о признании недействующими ст. 10, п. 4 п.п. "а" Приложения N 14 и Приложения N 18 Закона Саратовской области от 16.12.02 г., N 114-ЗСО "Об областном бюджете на 2003 год" описки, указав вместо "Приложения N 14 Закона Саратовской области "О местном бюджете на 2003 год" - "Приложения N 14 Закона Саратовской области "Об областном бюджете на 2003 год".

В кассационном представлении Прокурора области указывается о несогласии с решением суда, ставится вопрос о его отмене и принятии нового решения. В обоснование представления указывается на то, что вывод суда не соответствует обстоятельствам дела и не правильно применены нормы материального права. В частности, в результате неправильного толкования ч. 1 ст. 10 Закона области ошибочным является суждение суда относительно содержания как нормативной, так и сверхнормативной численности милиции и соблюдения прав органов местного самоуправления. Относительно ч. 2 ст. 10 этого же Закона вывод суда не соответствует обстоятельствам дела, поскольку фактически при передаче в областной бюджет части доходов местных бюджетов, а также при осуществлении централизации в областном бюджете сумм штрафов за административные правонарушения, являющихся доходами местных бюджетов, происходит перераспределение части доходов бюджета одного уровня в пользу бюджета другого уровня бюджетной системы и, таким образом, правоотношения в обоих случаях по своей сути совершенно одинаковые. Позиция суда, что разница состоит в том, что передача доходов осуществляется решением органов власти, формирующих бюджет передающий доходы, а централизация может осуществляться без такого решения, не может быть признана правильной, так как суть правоотношений в данном случае состоит в межбюджетном регулировании распределения доходов и не определяется объемом прав и обязанностей их участников, которые устанавливаются нормами права, регулирующими данные правоотношения. Ошибочность позиции суда определяется неправильным толкованием ст. 39 Бюджетного кодекса РФ в совокупности с другими нормами этого же Кодекса, Конституции РФ и других федеральных законов, из которых следует, что централизация может быть реализована на любом уровне бюджетной системы РФ при наличии воли уполномоченных органов власти, передающих часть доходов бюджета своего уровня бюджету уровня, на котором производится централизация.

В представлении указывается также о необоснованности вывода суда о соответствии централизации доходов бюджетов муниципальных образований от административных штрафов в бюджете области на 2003 год целям, определенным ст. 39 Бюджетного кодекса РФ (целевого финансирования централизованных мероприятий). В данном случае централизация указанных доходов произведена для реализации широкого круга задач, определенных законодательством РФ, а не одной общественно значимой задачи, на что указывалось в заявлении и в суде, но этому доводу судом оценки не дано. Ссылка суда на возможность отнесения расходов по содержанию местной милиции к разряду "централизованных мероприятий" основана на одном лишь отсутствии в законе определения данного термина. Отмечается и то, что выводы суда относительно отсутствия правовых актов органов местного самоуправления, устанавливающих нормативную либо дополнительную численность подразделений милиции, а также статей расходов по их содержанию сделаны без исследования этих обстоятельств в необходимом объеме и при отсутствии в деле каких-либо доказательств этому, а следовательно, вывод суда не соответствует материалам дела.

Относительно отказа в требовании в части по Приложению N 18 к Закону области в представлении указывается на то, что утверждение суда об осуществлении УМНС области контроля за поступлением налогов в фонд дорожного хозяйства является участием в управлении дорожным хозяйством и соответствует ст. 131 ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 г." и Договору о взаимодействии Министерства РФ по налогам и сборам и Правительства Саратовской области от 27 ноября 2002 г., является неправильным. Судом не обоснован и не мотивирован вывод о том, что 50 млн. руб. на финансирование УМНС имеют отношение к указанному выше договору от 27 ноября 2002 г. В оспариваемом Законе указания об этом не имеется. Более того, оспариваемое Приложение (N 18) предусматривает финансирование Управления дорожным хозяйством отдельным разделом, а оплата расходов УМНС включена в раздел "прочие расходы", то есть, оспариваемым Законом области финансирование УМНС РФ по Саратовской области не отнесено к расходам на управление дорожным хозяйством. Поскольку, статья 131 "О федеральном бюджете на 2003 г." предусматривает осуществление обеспечения поступления в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты дополнительных доходов на возмездной основе путем заключения договоров с органами исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований, а ч. 6 ст. 83 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что дополнительными доходами являются средства, поступившие в доход бюджета сверх сумм, установленных законом (решением) о бюджете на соответствующий год, то размер "дополнительных доходов" и отчислений от них может быть определен только в процессе исполнения бюджета при превышении реально поступивших в бюджет доходов их запланированного объема, что соответствует и вышеуказанному договору от 27 ноября 2002 г. Указание суда на то, что возможность расходования средств целевого федерального дорожного фонда на финансирование контроля за поступлением в фонд налогов на федеральном уровне закреплена Постановлением Верховного Совета РФ от 23 января 1992 г., является ошибочным как в силу приостановления действия последнего, так и в силу того, что налоговые органы осуществляют не финансовый, а налоговый контроль, не имеющий отношения к управлению дорожным хозяйством.

Проверив материалы дела и обсудив доводы представления, Судебная коллегия находит его подлежащим удовлетворению в части.

При вынесении решения суд, сославшись на ст.ст. 39, 45, 63, 85 Бюджетного кодекса РФ, ст.ст. 9, 22, 35 Закона РФ "О милиции", и проанализировав положения ст. 10 оспариваемого Закона области, признал, что названная норма Закона области не содержит запрета на финансирование расходов по содержанию милиции общественной безопасности за счет средств местных бюджетов и не противоречит нормам федеральных законов, так как согласно их положений органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности, производить дополнительные выплаты сотрудникам милиции сверх установленного размера денежного довольствия, а также вправе самостоятельно увеличивать расходы на содержание милиции в пределах имеющихся в их распоряжении средств. Буквальное толкование ч. 1 ст. 10 Закона Саратовской области "Об областном бюджете на 2003 год" не позволяет сделать вывод о нарушении вышеприведенных прав органов местного самоуправления, поскольку указанная норма Закона субъекта РФ, исходя из ее правового смысла, не распространяется на численность милиции общественной безопасности (дополнительную), установленную органами местного самоуправления и финансируемую из местных бюджетов (ч. 10 ст. 9 Закона РФ "О милиции") и применяется исключительно к финансированию расходов по содержанию подразделений милиции общественной безопасности (местной милиции), финансируемых за счет средств областного бюджета (бюджета субъекта). Статья 85 БК РФ является общей правовой нормой, предусматривающей финансирование расходов на обеспечение правоохранительной деятельности и по правовому смыслу должна толковаться в единстве со специальными правовыми нормами, содержащимися в Законе РФ "О милиции" и устанавливающими принцип разделения полномочий по финансированию. Бюджетный кодекс не содержит прямого указания на то, каким правовым актом и на каком уровне бюджетной системы названная централизация может осуществляться, в том числе, нет запрета на принятие такого решения субъектом РФ путем принятия соответствующего закона субъекта о бюджете субъекта на соответствующий год, а следовательно, доводы заявителя о том, что частичная централизация доходов, зачисляемых в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ возможна только путем передачи доходов местных бюджетов бюджетам других уровней путем принятия соответствующего правового акта, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований. Бюджетный кодекс не ставит в зависимость возможность осуществления, установленной ст. 39 БК РФ, частичной централизации от наличия (отсутствия) соответствующего правового акта органа местного самоуправления. Поскольку действующим законодательством понятие "централизованное мероприятие" не определено, отнесение расходов по содержанию местной милиции к разряду последних не противоречит требованиям закона. Установлено, что по состоянию на май 2003 г. ни одним органом местного самоуправления в области не принято ни одного акта, относящегося к решению вопроса численности подразделений милиции. Принцип самостоятельности бюджетов не нарушается, так как имеет место не изъятие части источников доходов бюджетов муниципальных образований, а частичная централизация названных доходов с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности расходов по содержанию подразделений милиции, в том числе и на территориях муниципальных образований.

Необоснованными являются и доводы заявителя относительно Приложения N 18 к Закону о бюджете области на 2003 г., так как в соответствии с п. 4 ст. 1 Закона РФ "О дорожных Фондах в Российской Федерации" средства территориальных дорожных фондов направляются наряду с финансированием содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог общего пользования относящихся к собственности в данном случае областей также и на финансирование затрат на управление дорожным хозяйством. Согласно ст. 131 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" обеспечение территориальными органами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам поступления дополнительных доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации по результатам их деятельности может осуществляться на возмездной основе путем заключения договоров с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а в соответствии с Договором о взаимодействии Министерства РФ по налогам и сборам и Правительства Саратовской области от 27.11.2002 г. (п. 1.5) при дополнительно начисленных и взысканных платежах по результатам контрольной работы в Фонд дорожного хозяйства подлежат перечислению УМНС России по Саратовской области 40% от взысканной суммы или 25 млн. руб. и 10% или 25 млн. руб. от суммы погашенной недоимки прошлых лет, то осуществление УМНС по Саратовской области контроля за поступлением налогов в Фонд дорожного хозяйства, в том числе и обеспечение поступления дополнительных доходов в указанный Фонд является участием в управлении дорожным хозяйством области, так как поступление дополнительных доходов в Фонд дорожного хозяйства является неотъемлемой частью содержания и развития дорожного хозяйства, а деятельность по обеспечению поступления этих доходов - неотъемлемой частью управления дорожным хозяйством. Возможность расходования средств целевого Федерального дорожного Фонда на финансирование контроля за поступлением в Фонд налогов на федеральном уровне закреплена в п. 20 Порядка образования и использования средств федерального дорожного Фонда РФ, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 23.01.92 г. N 2235-1, действовавшего на момент принятия Закона Саратовской области "Об областном бюджете на 2003 год".

Судебная коллегия, с учетом дополнительно представленных в кассационную инстанцию документов, а именно, копий решений муниципальных образований, из которых следует, что составляющие доходную часть их бюджетов суммы штрафов зачисляются в доходы областного бюджета области на финансирование расходов по содержанию подразделений (местной) милиции, считает возможным и при отмеченных в заявлении прокурора области упущениях порядка решения оспариваемым законом данного вопроса согласиться с решением суда в этой части, так как при указанном выше обстоятельстве принятия решений следует признать наличие согласования между субъектами бюджетных правоотношений.

Что касается вопроса о распределении средств фонда дорожного хозяйства на 2003 г. (Приложение N 18), то в этой части решение суда первой инстанции подлежит отмене по указанным в заявлении и кассационном представлении прокурора области основаниям. Судебная коллегия не может согласиться с доводами решения суда и представленными возражениями в этой части в связи с их правовой несостоятельностью. В этой части судебная коллегия считает возможным принять новое решение, так как допущена ошибка в толковании норм материального права и исследования обстоятельств дела не требуется.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия определила:

решение Саратовского областного суда от 23 мая 2003 г. в части отказа в удовлетворении заявления Прокурора Саратовской области о признании недействующими со дня принятия ст. 10, п.п. "а" п. 4 Положения о Фонде укрепления законности и общественного порядка (Приложения N 14-ЗСО "Об областном бюджете на 2003 год") оставить без изменения. В части отказа в требовании прокурора относительно распределения расходов бюджетного Фонда дорожного хозяйства в 2003 г. на оплату расходов Управления МНС РФ по Саратовской области (Приложение N 18) данное решение отменить и в этой же части принять новое решение, которым требование Прокурора Саратовской области удовлетворить и признать недействующим со времени вынесения настоящего определения (вступления решения в законную силу).

Председательствующий

М.Н. Лаврентьева

Судьи

Г.В. Макаров.

Г.В. Манохина