Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14 марта 2007 г. N 32-Г07-2 О признании недействующими пункта 1, пункта 4 в части слов "глава местной администрации", абзаца 1 пункта 5 Положения об общественной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации городского и сельского поселения, утв. постановлением Правительства Саратовской области от 22 марта 2005 г. N 100-П

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14 марта 2007 г. N 32-Г07-2

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Емышевой В.А.

судей Еременко Т.И., Соловьева В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Саратовской области о признании недействующими пункта 1, пункта 4 в части слов "глава местной администрации", абзаца 1 пункта 5 Положения об общественной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации городского и сельского поселения, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области от 22 марта 2005 года N 100-П,

по кассационному представлению прокурора Саратовской области на решение Саратовского областного суда от 22 ноября 2006 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А., объяснения представителя Правительства Саратовской области Асташкина А.Н., возражавшего против удовлетворения кассационного представления, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Саратовской области от 22 марта 2005 г. N 100-П утверждены Положение о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальном образовании Саратовской области и Положение об общественной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации городского и сельского поселения Саратовской области. Постановление и положения опубликованы в газете "Неделя области" от 30 марта 2005 года N 16 (134).

Согласно Положению об общественной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации городского и сельского поселения Саратовской области (далее по тексту Положение) общественная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации городского или сельского поселения образуется главой администрации городского и сельского поселения по рекомендации главы местной администрации муниципального района (пункт 1). Деятельностью общественной комиссии руководит председатель общественной комиссии - глава местной администрации (пункт 4). Секретарем общественной комиссии является штатный сотрудник администрации городского или сельского поселения (абз. 1 п. 5).

И.о. прокурора Саратовской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим пункта 1 указанного Положения. В обоснование своего заявления указал, что Законом Саратовской области от 29 июня 2005 года N 62-ЗСО "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по исполнению функций комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" государственными полномочиями по образованию общественных комиссий в городских и сельских поселениях наделены только органы местного самоуправления муниципальных районов, которые прямо указаны в статье 2 закона. Органам местного самоуправления городских и сельских поселений данные полномочия не переданы. В связи, с чем пункт 1 противоречит закону области от 29 июня 2005 года N 62-ЗСО и, следовательно, федеральному законодательству.

В ходе рассмотрения дела представителем прокурора области Петровым О.О. заявлено дополнительное требование о признании недействующими пункта 4 в части слов "глава местной администрации" и абзаца первого пункта 5 Положения в полном объеме по тем основаниям, что указанные нормы противоречат части 3 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Представители Правительства области Асташкин А.Н. и Глебов П.И. против удовлетворения заявления возражали, считая его необоснованным.

22 ноября 2006 г. Саратовским областным судом постановлено приведенное выше решение. Прокурор Саратовской области подал кассационное представление, в котором просит решение отменить и принять новое, которым удовлетворить заявление. Полагает, что суд неправильно применил и истолковал материальный закон.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что Правительство Саратовской области вправе установить порядок образования общественных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и наделить соответствующими полномочиями главу администрации городского и сельского поселения, поскольку законом Саратовской области от 29 июня 2005 года N 62-ЗСО "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по исполнению функций комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" городские и сельские поселениях наделены государственными полномочиями по образованию общественных комиссий, что оспариваемое Положение не противоречит федеральному закону.

Вывод суда не может быть признан обоснованным по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий (п.п. 24.1 п. 2 ст. 26.3).

Указанными государственными полномочиями в соответствии с п. 6 ст. 26.3 указанного Федерального закона законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, могут наделяться органы местного самоуправления, с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлен статьей 19 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации осуществляется законами субъектов Российской Федерации (п. 2), наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается, отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (п. 3), финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (п. 5).

Согласно пункту 1 статьи 4 Федерального закона от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав образуются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и осуществления ими отдельных государственных полномочий определяется законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 11 указанного Федерального закона).

Законом Саратовской области N 62-ЗСО 29 июня 2005 года "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по исполнению функций комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" органы государственной власти области передают органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию комиссий в муниципальных районах, городских округах, общественных комиссий в городских и сельских поселениях (ст. 1).

В перечень муниципальных образований, исполнительно-распорядительные органы, которых наделяются государственными полномочиями по исполнению функций комиссий, статьей 2 Закона области включены только муниципальные районы, город Саратов и ЗАТО.

Таким образом указанным Законом области органы местного самоуправления городских и сельских поселений полномочиями по созданию комиссий не наделены.

Нельзя согласиться с выводом суда о том, что абзацем 3 статьи 1 Закона определены виды муниципальных образований, органы местного самоуправления которых наделяются соответствующими полномочиями, поскольку из текста Закона это не следует. Так, статья 1 Закона определяет лишь перечень государственных полномочий, в то время как статья 2 - перечень муниципальных образований, исполнительно - распорядительные органы которых наделены государственными полномочиями.

Не наделены органы местного самоуправления городских и сельских поселений этими полномочиями и законом Саратовской области от 29 декабря 2004 года N 120-ЗСО "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Саратовской области" (в ред. Закона Саратовской области от 30.05.2005 N 42-ЗСО). Указание в п. 3 статьи 4 Закона о том, что при администрациях городских и сельских поселений могут образовываться общественные комиссии, функционирующие на общественных началах, нельзя признать передачей государственных полномочий, поскольку по смыслу статей 19 и 20 Федерального закона N 131-ФЗ при передаче государственных полномочий не может быть усмотрения, передача полномочий предполагает наделение государственными полномочиями, финансовое обеспечение, контроль со стороны государства за исполнением и обязанность органа местного самоуправления исполнять эти полномочия.

В связи с изложенным вывод суда о том, что п. 3 ст. 4 указанного Закона области полномочие по созданию общественных комиссий передано администрациям городских и сельских поселений является необоснованным.

Кроме того, судом не принято во внимание, что в нарушение п. 2 ст. 25 Федерального закона N 120-ФЗ от 24 июня 2004 года "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" органам местного самоуправления городских и сельских поселений не переданы материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления государственных полномочий.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату названного Федерального закона следует читать как "от 24 июня 1999 года"

Нельзя согласиться и с доводами суда первой инстанции о том, что поскольку деятельность этих комиссий основана на общественных началах то финансовые средства для осуществления ее деятельности, возможно, не потребуются, а в случае необходимости органы местного самоуправления вправе использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им полномочий.

Данные доводы носят предположительный характер и не основаны на законе.

В соответствии с п. 5 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. А этого судом не установлено.

Таким образом, следует признать, что главы местной администрации городского и сельского поселения наделены государственными полномочиями по образованию общественных комиссий актом органа исполнительной власти, а не законом, что противоречит п. 2 ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

По вышеуказанным основаниям нельзя признать обоснованными выводы суда о соответствии федеральному законодательству пунктов 4, 5 оспариваемого Положения.

Законом Саратовской области от 29 декабря 2006 г. N 153-ЗСО в статью 1 Закона области "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по исполнению функций комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" внесены изменения, из числа предаваемых государственных полномочий исключено полномочие по образованию общественных комиссий в городских и сельских округах. Законом Саратовской области от 21 февраля 2007 года N 12-ЗСО внесены изменения в Закон области "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их права в Саратовской области", признаны утратившими силу пункт 3 статьи 3, часть 3 статьи 4, часть 3 статьи 5, часть 3 статьи 6, статья 3 дополнена абзацем следующего содержания: при администрации городских и сельских поселений могут образовываться общественные комиссии, функционирующие на общественных началах, в соответствии с положением об общественных комиссиях, утв. Правительством области.

Поскольку решение суда основано на выводах, не соответствующих обстоятельствам дела, оно не может быть признано законным, в связи, с чем подлежит отмене. Вместе с тем, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новое решение об удовлетворении заявления прокурора.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Саратовского областного суда от 22 ноября 2006 г. - отменить.

Принять новое решение, которым заявление прокурора Саратовской области удовлетворить. Признать недействующими со дня вступления в силу настоящего решения пункт 1, пункт 4 в части слов "глава местной администрации", абзац 1 пункта 5 Положения об общественной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации городского и сельского поселения, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области от 22 марта 2005 года N 100-П.

Председательствующий

Емышева В.А.

Судьи

Еременко Т.И.

Соловьев В.Н.