Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 июля 2007 г. N 33-Г07-14 О признании недействующим абзаца 3 статьи 1 закона Ленинградской области от 22.07.1997 г. N 24-оз "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Ленинградской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 июля 2007 г. N 33-Г07-14

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Еременко Т.И.

судей: Харланова А.В., Калининой Л.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе Губернатора Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 29 марта 2007 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кротова В.А., полагавшего решение суда оставить без изменения, судебная коллегия установила:

Прокурор Ленинградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим абзаца 3 статьи 1 областного закона от 22.07.1997 г. N 24-оз "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Ленинградской области".

В дальнейшем, в связи с изменением оспариваемой нормы областного закона требования уточнены и прокурор просил признать недействующим абзац 3 ст. 1 областного закона от 22.07.1997 г. N 24-оз "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Ленинградской области" в части слов "инвесторы - состоящие на налоговом учете в расположенных на территории Ленинградской области территориальных органах федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, юридические лица, осуществляющие инвестирование в развитие обрабатывающих производств, сельского хозяйства и рыболовства, добычи полезных ископаемых, деятельности гостиниц, строительства, производства и распределения электроэнергии, газа и воды, транспорта и связи (перечень кодов видов экономической деятельности инвесторов устанавливается Правительством Ленинградской области)".

В обоснование требований в заявлении указано, что оспариваемая норма не соответствует требованиям п.п. 2 и 3 ст. 2 Закона РСФСР от 26.06.1991 г. N 1488-1 (в ред. от 10.01.2003 г.) "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" и п. 2 ст. 4 Федерального закона от 25.02.1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (ред. от 02.02.2006 г.).

По мнению прокурора, абзац 3 ст. 1 областного закона от 22.07.1997 г. N 24-оз "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Ленинградской области" необоснованно ограничивает круг потенциальных инвесторов, что также недопустимо согласно пп. 1 п. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (ст. 7 действовавшего до 26.10.06 г. Закона РСФСР от 22.03.1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках").

Оспариваемая норма принята с нарушением требований ст. 13, ч. 4 ст. 253 ГПК РФ так как ранее, решением Ленинградского областного суда от 21.04.2003 г. по гражданскому делу N 3-54/2003 г. эта же норма признавалась недействующей. Решение суда не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Решением Ленинградского областного суда от 29 марта 2007 г. заявление прокурора удовлетворено.

В кассационной жалобе Губернатора Ленинградской области поставлен вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

22 июля 1997 г. принят областной закон N 24-оз "Об инвестиционной деятельности в Ленинградской области". В последующем в данный областной закон неоднократно вносились изменения, в том числе, областным законом N 57-оз от 22.07.2003 г. изменено название областного закона на - "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Ленинградской области". Областным законом N 145-оз от 11.12.2006 г. изменена и редакция оспариваемой нормы областного закона.

Областные законы опубликованы в установленном порядке, действуют в настоящее время.

В преамбуле областного закона N 24-оз от 22.07.1997 г. (в редакции закона Ленинградской области от 11.12.2006 г. N 145-оз) указано, что настоящий областной закон направлен на развитие инвестиционной деятельности на территории Ленинградской области и определяет формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности в виде создания режима наибольшего благоприятствования и установления особых условий и дополнительных гарантий осуществления инвестиционной деятельности для юридических лиц, реализующих экономические и социально значимые инвестиционные проекты на территории Ленинградской области.

В ст. 1 названного закона содержатся термины, используемые в данном областном законе. Так, согласно абзацу 3 статьи 1 областного закона N 24-оз от 22.07.1997 г. "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Ленинградской области" (в действующей редакции) к инвесторам отнесены состоящие на налоговом учете в расположенных на территории Ленинградской области территориальных органах федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, юридические лица, осуществляющие инвестирование в развитие обрабатывающих производств, сельского хозяйства и рыболовства, добычи полезных ископаемых, деятельности гостиниц, строительства, производства и распределения электроэнергии, газа и воды, транспорта и связи (перечень кодов видов экономической деятельности инвесторов устанавливается Правительством Ленинградской области) на территории отдельных поселений и городских округов Ленинградской области.

Изменения, внесенные законом Ленинградской области от 11.12.2006 г. N 145-оз в абзац 3 статьи 1 в отношении осуществления инвестиций на территории отдельных поселений и городских округов вступают в силу с 1 января 2008 г. и в этой части абзац 3 статьи 1 прокурором не оспаривается.

В статьях 2-5 областного закона N 24-оз от 22.07.1997 г. (в действующей редакции) перечислены права и обязанности инвесторов и права и обязанности органов государственной власти Ленинградской области. В статье 6 названного областного закона фактически перечислены меры государственной поддержки, а в ст. 7 содержится указание о предоставлении инвесторам льгот по налогам; ст. 8 областного закона посвящена вопросу предоставления субвенций из областного бюджета Ленинградской области при осуществлении инвестиционной деятельности; в ст. 9 областного закона содержатся положения, которые подлежат включению в договор об осуществлении инвестиционной деятельности.

В статье 10 областного закона N 24-оз от 22.07.1997 г. (в действующей редакции) излагаются особые положения. Так, в ч. 1 данной статьи оговорено, что действие закона не распространяется на инвестиционную деятельность, осуществляемую в соответствии с условиями инвестиционных конкурсов, проводимых в соответствии с законодательством РФ о приватизации. В ч. 8 статьи отмечено, что действие настоящего областного закона распространяется также на инвесторов, ранее состоявших на налоговом учете в расположенных на территории Ленинградской области территориальных органах федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и переведенных в установленном порядке на налоговый учет в межрегиональную (межрайонную) инспекцию указанного органа по крупнейшим налогоплательщикам.

Таким образом, приведенный областной закон N 24-оз от 22.07.1997 г. (в редакции областного закона N 145-оз от 11.12.2006 г.) направлен на развитие инвестиционной деятельности на территории Ленинградской области в целом, содержит определения ряда терминов (включая термин "инвесторы") в том числе, содержит формы и методы государственной поддержки инвесторов, также содержит и специальные оговорки в ст. 10 о том, к каким категориям инвесторов данный закон применяется, а к каким - не применяется.

Проанализировав содержание указанного закона, суд пришел к правильному выводу о том, что по существу, данный закон регулирует условия осуществления инвестиционной деятельности на территории Ленинградской области.

Поэтому и изменения, внесенные областным законом N 57-оз от 22.07.2003 г. в текст преамбулы областного закона N 24-оз от 22.07.1997 г., в действительности не изменили сферу применения данного областного закона.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации, установление правовых основ единого рынка, финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.

Так, закон РСФСР N 1488-1 от 26.06.1991 г. "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" определяет правовые, экономические и социальные условия инвестиционной деятельности, направлен на обеспечение равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности вне зависимости от форм собственности.

В ст. 2 названного закона указано, что субъектами инвестиционной деятельности являются инвесторы, заказчики, исполнители работ, пользователи объектов инвестиционной деятельности, а также поставщики, юридические лица (банковские, страховые и посреднические организации, инвестиционные биржи) и другие участники инвестиционного процесса (п. 1). Субъектами инвестиционной деятельности могут быть физические и юридические лица, в том числе, иностранные, а также государства и международные организации (п. 2).

В пункте 3 статьи 2 указанного закона разъяснено, что инвесторы - это субъекты инвестиционной деятельности, осуществляющие вложение собственных, заемных или привлеченных средств в форме инвестиций и обеспечивающие их целевое использование. В качестве инвесторов могут выступать: органы, уполномоченные управлять государственным и муниципальным имуществом или имущественными правами; граждане, предприятия, предпринимательские объединения и другие юридические лица; иностранные физические и юридические лица, государства и международные организации.

Закон РСФСР N 1488-1 от 26.06.1991 г. "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" действует в части, не противоречащей Федеральному закону N 39-ФЗ от 25.02.1999 г. "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".

Федеральный закон N 39-ФЗ от 25.02.1999 г. определяет правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, устанавливает гарантии равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности осуществляемой в форме капитальных вложений, независимо от форм собственности.

Согласно ст. 4 Федерального закона N 39-ФЗ от 25.02.1999 г. субъектами инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений (далее - субъекты инвестиционной деятельности), являются инвесторы, заказчики, подрядчики, пользователи объектов капитальных вложений и другие лица (п. 1). Инвесторами могут быть физические и юридические лица, создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности (далее - иностранные инвесторы).

Формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности, применяемые органами государственной власти субъектов РФ приведены в ст. 10 Закона РСФСР N 1488-1 от 26.06.1991 г. и в ст. 11 Федерального закона N 39-ФЗ от 25.02.1999 г.

Следовательно, исходя из анализа указанных норм федерального законодательства, суд пришел к обоснованному выводу о том, что абзац 3 ст. 1 областного закона N 24-оз от 22.07.1997 г. (в редакции областного закона N 145-оз от 11.12.2006 г.) содержащий определение понятия "инвесторы" не соответствует ст. 2 Закона РСФСР N 1488-1 от 26.06.1991 г. и ст. 4 Федерального закона N 39-ФЗ от 25.02.1999 г., устанавливающих и раскрывающих содержание понятия "инвесторы".

Так, в соответствии с названными нормами федеральных законов инвесторами могут быть не только юридические лица, состоящие на налоговом учете в расположенных на территории Ленинградской области территориальных органах федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов (что указано в абзаце 3 ст. 1 областного закона N 24-оз от 22.07.1997 г.), но и любые иные юридические лица, физические лица, объединения юридических лиц, государственные органы, органы местного самоуправления, государства и международные организации, иностранные субъекты предпринимательской деятельности, что прямо предусмотрено ст. 2 Закона РСФСР N 1488-1 от 26.06.1991 г. и ст. 4 Федерального закона N 39-ФЗ от 25.02.1999 г.

Поэтому довод прокурора о том, что абзац 3 ст. 1 (в обжалуемой части) областного закона N 24-оз от 22.07.1997 г. неправомерно ограничивает круг инвесторов по сравнению со ст. 2 Закона РСФСР N 1488-1 от 26.06.1991 г. и со ст. 4 Федерального закона N 39-ФЗ от 25.02.1999 г., правильно признан обоснованным и оспариваемая норма признана недействующей как противоречащая нормам федерального законодательства, перечисленным выше.

С учетом изложенного суд обоснованно согласился с доводом прокурора о том, что оспариваемая правовая норма (как ограничивающая круг инвесторов) принята с нарушением п.п. 1 п. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 г. "О защите конкуренции", так как органам государственной власти запрещено принимать акты которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции; в частности, запрещается введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров.

Согласно ч. 4 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Решением Ленинградского областного суда от 21 апреля 2003 г. признаны недействующими абзац 3 статьи 3 и пункт 4 статьи 5 областного закона N 24-оз от 22 июля 1997 г. "Об инвестиционной деятельности в Ленинградской области" (в редакции от 26 марта 2001 г.). Решение суда не обжаловалось в кассационном порядке и вступило в законную силу.

Согласно абзацу 3 статьи 3 областного закона N 24-оз от 22.07.1997 г. в редакции от 26 марта 2001 г.), признанного недействующим указанным решением суда, к инвесторам отнесены: юридические лица, зарегистрированные в порядке, установленном законодательством РФ, осуществляющие инвестирование в развитие промышленности, стройиндустрии, сельского хозяйства, туризма, услуг транспорта и связи на территории Ленинградской области и заключившие с Ленинградской областью договор об осуществлении инвестиционной деятельности.

Учитывая, что названным решением Ленинградского областного суда норма областного закона, содержащая определение понятия "инвесторы" уже признавалась недействующей (абзац 3 статьи 3), а в последующем содержащая те же ограничения, по существу, норма была вновь введена в новой редакции данного областного закона (абзац 3 статьи 1 областного закона N 24-оз от 22.07.1997 г. в редакции от 11.12.2006 г.), то в этом смысле ссылка прокурора на нарушение ст. 253 и ст. 13 ГПК РФ также правильно признана правомерной и обоснованной.

С учетом положений ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, и принимая во внимание, что оспариваемая норма была введена в областной закон N 24-оз от 22.07.1997 г. областным законом N 145-оз от 11.12.2006 г., то абзац 3 (в части) статьи 1 областного закона N 24-оз от 22.07.1997 г. (в редакции областного закона N 145-оз от 11.12.2006 г.) суд обоснованно признал недействующим с 11 декабря 2006 г.

Довод представителей заинтересованных лиц о том, что областной закон не регулирует осуществление инвестиционной деятельности, а только устанавливает меры государственной поддержки в виде создания режима наибольшего благоприятствования и установления особых условий и дополнительных гарантий осуществления инвестиционной деятельности для юридических лиц, как правильно указал суд, не соответствует тексту областного закона N 24-оз от 22.07.1997 г. (в редакции областного закон N 145-оз от 11.12.2006 г.), ни его смыслу. В связи с чем данный довод правильно признан необоснованным.

В остальной части доводы заинтересованных лиц, как правильно указал суд, сводятся к неверному толкованию норм федерального законодательства и являются несостоятельными.

Вывод суда мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Доводы кассационной жалобы по существу сводятся к нарушению и неправильному истолкованию судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по изложенным в решении суда основаниям.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, судебная коллегия определила:

решение Ленинградского областного суда от 29 марта 2007 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Губернатора Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Еременко Т.И.

Судьи

Харланов А.В.

Калинина Л.А.