Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 апреля 2007 г. N 4-Г07-7 Решение суда об отказе в признании недействующими постановлений Губернатора Московской области от 19 июля 2004 г. N 138-ПГ "Об объединении некоторых поселений Домодедовского района Московской области" и от 13 сентября 2004 г. N 199-ПГ "Об объединении дачного поселка Белые Столбы Домодедовского района Московской области и города Домодедово Московской области" оставлено без изменения

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 апреля 2007 г. N 4-Г07-7

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Соловьева В.Н. и Калининой Л.А.

рассмотрела в судебном заседании дело по заявлению Задерей В.А., Зайцева А.М., Немудрова В.П., Портнова В.Н. об оспаривании и признании недействующими постановлений Губернатора Московской области от 19 июля 2004 г. N 138-ПГ "Об объединении некоторых поселений Домодедовского района Московской области" и от 13 сентября 2004 г. N 199-ПГ "Об объединении дачного поселка Белые Столбы Домодедовского района Московской области и города Домодедово Московской области" по кассационным жалобам Задерей В.А. и Зайцева А.М. на решение Московского областного суда от 1 декабря 2006 г., которым в удовлетворении заявленных требований им было отказано.

Заслушав доклад по делу судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловьева В.Н., объяснения Зайцева А.М., Задерей В.А., Немудрова В.П., представителя Совета депутатов городского округа Домодедово Московской области Тимошина О.О., администрации городского округа Домодедово Стальновой B.C., Губернатора Московской области - Горячевой Ю.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда обоснованным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Губернатор Московской области 19 июля 2004 года издал постановление N 138-ПГ "Об объединении некоторых поселений Домодедовского района Московской области". Издано оно в соответствии с Законом Московской области N 12/2001-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Московской области (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом Московской области N 158/2002-ОЗ) и на основании материалов, представленных главой Домодедовского района Московской области. Этим постановлением рабочий поселок Востряково объединен с городом Домодедово, в единое поселение. Дачные поселки Барыбино и Белые Столбы объединены в единое поселение дачный поселок Белые Столбы Домодедовского района. Рабочий поселок Востряково и дачный поселок Барыбино Домодедовского района исключены из учетных данных административно-территориальных единиц Московской области.

Губернатор Московской области 13 сентября 2004 г. издал постановление N 199-ПГ "Об объединении дачного поселка Белые столбы Домодедовского района Московской области и города Домодедово Московской области", в котором также имеется указание на названный Закон Московской области N 12/2001-ОЗ и материалы, представленные главой Домодедовского района Московской области. Этим постановлением дачный поселок Белые Столбы объединен с городом Домодедово Московской области и этот поселок исключен из учетных данных административно-территориальных единиц Московской области.

Задерей В.А., обратившись в суд, просил признать постановления Губернатора Московской области от 19 июля 2004 г. N 138-ПГ и от 13 сентября 2004 г. N 199-ПГ недействующими с момента их принятия, ссылаясь на то, что они были приняты без учета положений ст.ст. 4, 9 Федерального закона N 152-ФЗ от 18 декабря 1997 г. "О наименовании географических объектов". Нарушен порядок присвоения и изменения названий географических объектов. Материалы, представленные главой Домодедовского района в порядке подготовки обжалуемых постановлений Губернатора, Московской областной Думой не рассматривались, мнение населения по поводу объединения указанных населенных пунктов с городом Домодедово не выяснялось.

Принятыми постановлениями нарушено законодательство Московской области в сфере административно-территориального устройства, допускающее объединение населенных пунктов только в случае фактического их слияния, которого в данном случае не имелось. Между объединенными населенными пунктами нет единой транспортной, энергетической, социальной инфраструктуры, а так же имеются значительные межселенные территории.

Зайцев А.М., выступающий так же по доверенности и за Портнова В.Н., Немудров В.П., поддерживая требования о признании недействующими с момента издания указанных постановлений Губернатора Московской области, считали, что изданные акты не соответствуют положениям Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, без достаточных оснований изменены границы, названия населенных пунктов, жители этих поселений стали проживать на городской территории, лишившись права на создание органов местного самоуправления на исторически сложившихся территориях.

Представитель Губернатора Московской области против заявленных требований возражала, ссылаясь на то, что оспариваемые постановления от 19 июля 2004 г. N 138-ПГ и от 13 сентября 2004 г. N 199-ПГ приняты в соответствии с требованиями Закона Московской области N 12/2001-03 "Об административно-территориальном устройстве Московской области".

Представители администрации Домодедовского района и Совета депутатов муниципального образования "Домодедовский район Московской области" просили заявление Задерей В.А. и других оставить без удовлетворения, так как обжалуемые ими постановления Губернатора приняты в рамках действующего законодательства, с соблюдением соответствующей процедуры, не нарушают конституционных прав заявителей.

Решением Московского областного суда от 1 декабря 2006 г. в удовлетворении заявленных требований Задерей В.А., Зайцеву А.М., Портнову В.Н. и Немудрову В.П. отказано.

Не соглашаясь с выводами суда, заявители Задерей В.А. и Зайцев А.М. направили в суд кассационные жалобы, в которых поставили вопросы об отмене состоявшегося решения суда и вынесения нового решения об удовлетворении их требования относительно признания недействующими указанных постановлений.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит вынесенное по данному делу решение суда подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.

Как усматривается по материалам дела, судом, прежде всего, были выяснены полномочия Губернатора Московской области в части, касающейся вопросов административно-территориального устройства Московской области.

С учетом этого обоснованно был сделан вывод о том, что вопросы, решаемые оспариваемыми постановлениями Губернатора Московской области по определению территориального расположения и границ города Домодедово находятся в полном и исключительном ведении субъекта Российской Федерации, т.е. Московской области.

В этой связи следует согласиться с выводом суда о том, что указанные постановления Губернатора Московской области были вынесены в соответствии со ст.ст. 66, 67, 71-73, 76 Конституции РФ и подпункта "л" п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями), статьями 38, 39, 42, 50 Устава Московской области.

Законом Московской области N 12/2001-ОЗ от 17 января 2001 г. "Об административно-территориальном устройстве Московской области" определен порядок разрешения вопросов административно-территориального устройства и компетенция органов государственной власти Московской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области в их решении (ст. 1). Этим Законом определено, что административно-территориальное устройство Московской области устанавливается для осуществления функций государственного управления с учетом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры. Дано понятие об административно-территориальной единице как части территории Московской области в фиксированных границах. Территориальная единица - населенный пункт - часть территории, имеющая сосредоточенную застройку в пределах фиксированной границы и служащая постоянным и преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей, либо группа населенных пунктов, не являющиеся в соответствии с настоящим Законом административной территориальной единицей (город районного подчинения, поселок городского типа (рабочий или дачный, сельский населенный пункт (ст.ст. 3, 4).

К вопросам административно-территориального устройства относится объединение территориальных единиц. К полномочиям Губернатора области относятся вопросы образования, объединения, преобразования, упразднение территориальных единиц - городов районного подчинения, дачных поселков, сельских населенных пунктов (подпункт "а" п. 2 ст. 6 Закона).

Как установлено в ходе судебного разбирательства, в соответствии с постановлением Губернатора Московской области от 19 июля 2004 г. N 138-ПГ рабочий поселок Востряково объединен с городом Домодедово. Дачные поселки Белые Столбы и Барыбино объедены в единое поселение - дачный поселок Белые Столбы. Территориальные единицы поселки Востряково и Барыбино исключены из учетных данных административно - территориальных единиц Домодедовского района Московской области. Постановлением Губернатора Московской области от 13 сентября 2004 г. N 199-ПГ дачный поселок Белые Столбы объединен с городом Домодедово Московской области, и этот поселок исключен из учетных данных административно - территориальных единиц Домодедовского района Московской области.

Проверяя соблюдение порядка объединения указанных поселков городского типа с городом Домодедово, суд установил, что все предварительные документы, необходимые для издания оспариваемых правовых актов, Губернатору Московской области были представлены главой Домодедовского района Московской области.

В соответствии с п. 1 раздела 1 Порядка решения вопросов административно-территориального устройства, установленного Законом N 12/2001-ОЗ от 17 января 2001 г., были представлены: решения Совета депутатов Домодедовского района Московской области от 25 июня 2004 г. N 170/30 "Об объединении рабочего поселка Востряково Домодедовского района и города Домодедово Московской области и объединении дачного поселка Белые Столбы и дачного поселка Барыбино Домодедовского района Московской области" и от 17 августа 2004 г. N 182/32 "Об объединении дачного поселка Белые Столбы Домодедовского района Московской области и города Домодедово Московской области".

Представлены постановления главы Домодедовского района Московской области от 22.06.2004 г. N 2010 и от 17.08.2004 г. N 2801 по вопросам объединения перечисленных населенных пунктов с городом Домодедово, пояснительные записки (л.д. 25-37); выкопировки с графическими материалами, отображающими местоположение присоединяемых территорий.

Как установлено в судебном заседании, (пояснения главного архитектора Домодедовского района Кириллова А.С.) объединяемые населенные пункты фактически слились не путем сплошной градостроительной застройки, а территориями, которые фактически обслуживают проживающее на ней население - лесопарковые зоны, промышленные зоны, транспортные коммуникации и т.д. Городская черта города Домодедово, генеральный план развития города еще находятся в стадии утверждения и согласования.

Судом учтено и то обстоятельство, что в соответствии с Уставом Домодедовского района Московской области (т. 1 л.д. 113-137), принятым решением Совета депутатов этого района от 22 марта 2002 г. N 44/5, город Домодедово и присоединяемые к нему населенные пункты не являлись отдельными муниципальными образованиями. Органом местного самоуправления, избираемым населением всех перечисленных присоединяемых населенных пунктов и г. Домодедово являлся Совет депутатов Домодедовского района, т.е. заявители по настоящему делу осуществляли местное самоуправлении лишь в одном муниципальном образовании - Домодедовский район (пункты 1, 2, 10 ст. 13 Устава).

Правильным по существу выясняемых судом обстоятельств является и вывод суда о том, что при издании указанных постановлений Губернатора согласия населения не требовалось. Закон Московской области N 12/2001-ОЗ от 17 января 2001 г. говорит лишь об учете мнения населения. Доводы заявителей о том, что при объединении территориальных единиц не учтено мнение населения, не могут служить основанием для отмены обжалуемых нормативно-правовых актов.

Судом обоснованно отмечено, что они не наделены полномочиями по представлению интересов в суде населения проживающего в поселках, присоединяемых к г. Домодедово.

В силу п. 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, решение представительного органа власти является одной из форм учета мнения населения.

Судом установлено, что мнение населения по вопросу объединения территориальных единиц было дважды выражено депутатами Совета Домодедовского района.

Не получил своего подтверждения и довод заявителей о лишении их возможности участия в вопросах местного самоуправления.

Суд обоснованно указал, что нарушение прав заявителей на участие в местном самоуправлении не произошло. До объединения и после объединения территориальных единиц все заявители осуществляли и осуществляют местное самоуправление в рамках одного и того же муниципального образования: "Муниципальное образование - Домодедовский район".

Следует согласиться с утверждением суда о том, что положения, содержащиеся в подпункте 5 п. 1 ст. 11 Федерального закона N 131-Ф3 от 6.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" "Границы муниципальных образований" о составе территории городского поселения распространяются на территории, имеющие статус муниципальных образований и не применимы к правоотношениям, которые регулируются при преобразовании административно-территориальных единиц.

Судом установлено, что со дня вступления в силу главы 12 Закона N 131-ФЗ и до момента принятия оспариваемых постановлений жители ни одного из перечисленных в них населенных пунктов, включенных в состав г. Домодедово, не заявили в установленном порядке о преобразовании Муниципального образования - Домодедовский район путем выделения из его состава и создания обособленного муниципального образования - городского или сельского поселения. В период с октября 2003 г. до издания обжалуемых актов никаких процедур по организации новых муниципальных образований на территории Домодедовского района не проводилось.

Указанное обстоятельство нашло свое подтверждение и в заседании кассационной инстанции.

Доводы Задерей В.А. и других заявителей о том, что оспариваемые ими постановления Губернатора приняты с нарушением порядка присвоения и изменения наименований географических объектов, определенного Федеральным законом N 152-ФЗ от 18 декабря 1997 г., и с превышением полномочий, судом проверялись и обоснованно были признаны несостоятельными.

Суд правильно отметил, что вопросы административно-территориального устройства субъекта РФ находятся в исключительной компетенции субъекта Российской Федерации, вопросы объединения территориальных единиц находятся в компетенции Губернатора Московской области, а Федеральный закон N 152-ФЗ не регулирует вопросы административно-территориального устройства субъекта РФ. Оспариваемыми постановлениями не присваиваются наименования географическим объектам, и не переименовываются. За образованным в результате объединения городским поселением сохранено одно из прежних существующих названий более крупного населенного пункта - г. Домодедово. И только в случае присвоения объединенному населенному пункту нового наименования будут применяться положения Федерального закона N 152-ФЗ.

Проверяя доводы заявителей о нарушении оспариваемыми постановлениями Губернатора области положений градостроительного и земельного законодательства, суд правильно обратил внимание на их несостоятельность.

Оспариваемые правовые акты не устанавливают границ указанных поселений, не меняют категорию земель, не изменяют прав тех или иных собственников по распоряжению тем или иным земельным участком, и этими постановлениями не регулируются земельные отношения, а также градостроительная деятельность.

Таким образом, следует признать обоснованным вывод суда о том, что оспариваемые постановления Губернатора Московской области от 19 июля 2004 г. N 138-ПГ и от 13 сентября 2004 г. N 199-ПГ приняты уполномоченным органом - главой субъекта РФ, в установленном порядке, в пределах компетенции, не противоречат федеральному законодательству, действуют на протяжении двух лет и не нарушают прав заявителей.

В силу этого решение Московского областного суда от 1 декабря 2006 г. об отказе Задерей В.А., Зайцеву А.М., Немудрому В.П. и Портнову В.Н. в удовлетворении заявленных ими требований об оспаривании указанных постановлений Губернатора Московской области является законным и обоснованным, в связи с чем подлежащим оставлению без изменения.

Доводы кассационных жалоб не могут быть признаны состоятельными, так как не опровергают выводы, сделанные судом в ходе судебного разбирательства по делу, а также их правовой оценки.

С учетом изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского областного суда от 1 декабря 2006 г. оставить без изменения, кассационные жалобы Задерей В.А. и Зайцева А.М. без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Соловьев В.Н.

Калинина Л.А.