Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 июля 2003 г. N 47-Г03-13 О признании недействующими статей 5-7 Закона Оренбургской области от 21 июля 1997 г. N 113/30-ОЗ "О статусе города Оренбурга - административного центра Оренбургской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25 июля 2003 г. N 47-Г03-13

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Кнышева В.П.,

судей Харланова А.В., Кебы Ю.Г.,

рассмотрела в судебном заседании 25 июля 2003 г. гражданское дело по кассационной жалобе Законодательного Собрания Оренбургской области на решение Оренбургского областного Суда от 28 апреля 2003 г. по заявлению Заместителя прокурора Оренбургской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими статей 5-7 Закона Оренбургской области от 21 июля 1997 г. "О статусе города Оренбурга - административного центра Оренбургской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими статей 5-7 Закона Оренбургской области от 21 июля 1997 года N 113/30-ОЗ "О статусе города Оренбурга - административного центра Оренбургской области" полагая, что указанные нормы противоречат федеральному законодательству и нарушают права муниципального образования "город Оренбург", так как органы государственной власти субъектов РФ не наделены полномочиями по определению компетенции органов местного самоуправления и по формированию их бюджета, компетенция представительных и исполнительных органов местного самоуправления определяется их уставами.

Решением Оренбургского областного суда от 28 апреля 2003 г. заявление прокурора удовлетворено.

В кассационной жалобе Законодательного Собрания Оренбургской области поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

Согласно пункта "н" ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

В соответствии с пунктами 2, 5, 6 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии полномочиями Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с полномочиями субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

В силу ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В соответствии со статьями 132-133 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

В силу ст. 11 Устава (Основного закона) Оренбургской области в Оренбургской области признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Оренбургской области.

В преамбуле Устава города Оренбурга указано, что правовой основой организации местного самоуправления города Оренбурга, призванной обеспечивать самостоятельное решение населением города Оренбурга вопросов местного значения, является его Устав.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 28.08.1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) местное самоуправление в Российской Федерации - это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления и предметы ведения местного самоуправления определены в статья 5-6 указанного Федерального закона и в статьях 4, 5 Закона Оренбургской области "Об организации местного самоуправления в Оренбургской области". Указанные нормы законов не предоставляют субъектам Российской Федерации полномочий по определению компетенции органов местного самоуправления или по использованию средств местного бюджета.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, другим федеральным законам и ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

Средства местного бюджета входят в состав муниципальной собственности; формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно; органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов (статьи 29, 35, 36 данного Закона).

Таким образом, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, они самостоятельно решают вопросы местного значения и вмешательство в их деятельность возможно только в случаях, предусмотренных законом.

Проанализировав положения Закона области (оспариваемые прокурором), а также федерального законодательства, регулирующие организацию деятельности местного самоуправления, суд пришел к правильному выводу о том, что статьи 5-7 оспариваемого Закона не соответствуют вышеуказанным положениям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в связи с чем они подлежат признанию недействительными.

Как видно из материалов дела и установлено судом в статьях 5-6 областного Закона определены полномочия Оренбургского городского Совета и администрации города Оренбурга (представительного и исполнительного органов муниципального образования "город Оренбург") в связи с осуществлением городом Оренбургом функций административного центра Оренбургской области; в статье 7 Закона говорится о бюджете города Оренбурга.

Однако город Оренбург является не только административным центром Оренбургской области, но одновременно является, и муниципальным образованием. Следовательно, как правильно указал суд, выполнение функций административного центра области не должно нарушать права муниципального образования, а конкретные нормы принятого Закона должны соответствовать федеральному законодательству. Установление особого статуса города должно производится в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, предусмотренных в ст. 5 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно данной статьи субъект Российской Федерации не обладает полномочиями по определению компетенции органов местного самоуправления, поскольку эти органы, как обоснованно указал суд, самостоятельно решают вопросы местного значения в пределах полномочий, определенных в уставе муниципального образования (пункт 4 ст. 15 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Установление статуса города Оренбурга как административного центра Оренбургской области не должно производится путем определения компетенции его представительного и исполнительного органов. Субъект Российской Федерации также не вправе устанавливать порядок использования местного бюджета, поскольку бюджет муниципального образования является его собственностью и исполняется органом местного самоуправления самостоятельно, а в полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации входит лишь обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления (пункт 9 ст. 5 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), Вмешательство в финансовую самостоятельность органов местного самоуправления противоречит статьям 5, 6, 28, 29, 35, 36 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 8, 14 и 28 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которыми органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов, эти средства предназначены исключительно для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления и установлен принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, суд пришел к правильному выводу о том, что определение компетенции органов местного самоуправления субъектом Российской Федерации, как и выполнение этими органами функций, не предусмотренных в уставе, является незаконным.

В ст. 1 Устава города Оренбурга установлено, что статус города Оренбурга, как административного центра Оренбургской области, устанавливается областным Законом. Однако, как обоснованно указал суд, это обстоятельство не свидетельствует о правомерности определения компетенции органов местного самоуправления субъектом Российской Федерации, которая определена Федеральным законом.

В соответствии с нормами ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления самостоятельно формируют и исполняют свой бюджет, а расходы, связанные с решениями государственных органов, подлежат обязательной компенсации.

В ст. 7 оспариваемого Закона установлено, что бюджет города Оренбурга является самостоятельным, вместе с тем указано, что для покрытия текущих расходов развития и исполнения статуса города Оренбурга как административного центра Оренбургской области используются собственные средства бюджета города Оренбурга. Данное положение, как правильно указал суд, является незаконным, поскольку нарушает права муниципального образования на самостоятельное использование своего бюджета.

В соответствии со ст. 8 областного Закона затраты города Оренбурга, связанные с осуществлением функций административного центра Оренбургской области, компенсируются за счет субвенций из областного бюджета. Субвенции из областного бюджета на эти цели выделяются в областном бюджете отдельной строкой.

Судом установлено, что в бюджете Оренбургской области указанные субвенции городу Оренбургу вообще не предусмотрены. Кроме того, до настоящего времени не выполнен пункт 2.7 постановления Законодательного Собрания Оренбургской области от 25.12.2002 года N 492, где предусматривалось ввести в расходную часть областного бюджета строку "Субвенция бюджету г. Оренбурга на выполнение городом функций областного центра" с определением конкретного объема финансирования.

Данное обстоятельство в судебном заседании не оспаривалось участвующими в деле лицами и было подтверждено представителем финансового управления Администрации Оренбургской области который пояснил, что бюджет области составлен с предельно высоким дефицитом (14.9%) и компенсация расходов города Оренбурга как административного центра Оренбургской области будет возможна только в случае появления дополнительных средств в бюджете области.

Согласно сообщения председателя Законодательного Собрания Оренбургской области Трофимова Ю.В. от 28.04.2003 года вопрос о компенсации городу Оренбургу расходов, связанных с выполнением функций административного центра Оренбургской области в бюджете области не решен.

Такое положение, как правильно указал суд, противоречит пункту 3 статьи 4 Федерального закона от 25.09.1997 года N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями), где установлено, что увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решение. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации, и статье 3 Закона Оренбургской области от 14 марта 2002 года N 455/380-II-ОЗ "О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области", где установлен принцип обязательности создания механизмов реализации правовых актов.

Следовательно, суд пришел к правильному выводу о том, что отнесение расходов по выполнению функций административного центра Оренбургской области к собственным расходам города Оренбурга, при условии невыполнения требований ст. 8 областного Закона "О статусе города Оренбурга - административного центра Оренбургской области" в части компенсации указанных расходов из областного бюджета в виде субвенций, выделенных отдельной строкой, является незаконным и нарушающим бюджетную самостоятельность муниципального образования "город Оренбург".

Компетенция представительного и исполнительного органов муниципального образования "город Оренбурга" установлена действующим законодательством и Оренбургская область как обоснованно указал суд, не вправе была определять ее самостоятельно. Кроме того, государственный орган не вправе принимать решения, затрагивающее права муниципального образования, если отсутствует механизм компенсации производимых в связи с выполнением этих решений затрат.

Суд правильно не согласился со ссылками на положения части 2 пункта 2 ст. 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку в этой норме не говорился о полномочиях субъекта Российской Федерации по определению компетенции представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также о его праве по определению порядка исполнения местного бюджета.

Действительно, субъект Российской Федерации вправе своим законом отнести отдельные вопросы к вопросам местного значения. Однако, как правильно указал суд, Закон Оренбургской области "О статусе города Оренбурга - как административного центра Оренбургской области" касается не всех муниципальных образований области, а только одного - города Оренбурга, и он не относит отдельные вопросы к вопросам местного значения. Не свидетельствует о незаконности решения суда и довод о том, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, поскольку как правильно указал суд в решении, вопросы, связанные с выполнением городом Оренбургом функций административного центра Оренбургской области хотя и не отнесены к ведению других муниципальных образований, но они отнесены к ведению органов государственной власти Оренбургской области. Следовательно, ссылка на указанное положение Федерального закона является несостоятельной.

Утверждение в кассационной жалобе о том, что оспариваемые положения Закона области относятся к сфере исключительного ведения субъекта РФ опровергается их содержанием.

Другие доводы, содержащиеся в кассационной жалобе, проверялись судом и по основаниям, изложенным в решении суда, правильно признаны несостоятельными.

Нарушение норм материального права, в том числе и те, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, и которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 360, 361, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Оренбургского областного суда от 28 апреля 2003 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Законодательного Собрания Оренбургской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Кнышев В.П.

Судьи

Харланов А.В.

Кеба Ю.Г.