Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 ноября 2003 г. N 47-Г03-20 О признании недействующим Закона Оренбургской области от 27 февраля 2003 г. N 61/1-III-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Оренбургской области "О системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности и о внесении изменений в Закон Оренбургской области "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 ноября 2003 г. N 47-Г03-20

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

судей Харланова А.В., Пирожкова В.Н.,

рассмотрела в судебном заседании 10 ноября 2003 года гражданское дело по кассационной жалобе Законодательного Собрания Оренбургской области и Администрации Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 11 августа 2003 г. по заявлению заместителя прокурора Оренбургской области и признании недействующим с момента принятия Закона Оренбургской области от 27 февраля 2003 г. N 61/1-III-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Оренбургской области "О системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности и о внесении изменений в Закон Оренбургской области "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителя Администрации Оренбургской области Латаевой В.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Воскобойниковой Е.Л., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим с момента принятия Закона Оренбургской области N 61/1-III-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Оренбургской области "О системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и о внесении изменений в Закон Оренбургской области "О едином налоге на вмененный доход для отдельных видов деятельности", который принят Законодательным Собранием Оренбургской области 26.02.2003 года, подписан 27.02.2003 года и опубликован в областной газете "Южный Урал" 28.02.2003 года.

В обоснование своих доводов прокурор указал, что данный Закон подписан первым заместителем главы администрации Оренбургской области Плохотнюком Б.В., что является нарушением действующего законодательства, поскольку согласно ст. 8 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" подписать и обнародовать законы вправе только высшее должностное лицо субъекта РФ. В соответствии с п. 8 ст. 19 указанного Федерального закона во всех случаях, когда высшее должностное лицо субъекта РФ не может исполнять свои обязанности, их временно исполняет должностное лицо, установленное уставом или законом субъекта РФ. В ст. 51 Устава (Основного Закона) Оренбургской области предусмотрено, что в случаях, когда глава Администрации области не может исполнять свои должностные обязанности их временно исполняет первый заместитель главы Администрации области. Однако в п. 2 данной статьи указано, что первый заместитель не вправе подписывать нормативные правовые акты о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты, подписанные главой Администрации области.

По мнению прокурора, в нарушение федерального и областного законодательства оспариваемый Закон области подписан должностным лицом, не имеющим соответствующих полномочий, что нарушает государственные и общественные интересы.

Решением Оренбургского областного суда от 11 августа 2003 г. заявление прокурора удовлетворено.

В кассационных жалобах Законодательного Собрания Оренбургской области и Администрации Оренбургской области поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не находит.

Согласно пункта "и" части 1 ст. 72 Конституции РФ и пункта "и" части 1 ст. 8 Устава (Основного Закона) Оренбургской области в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

В соответствии с этими конституционными нормами Оренбургская область, как субъект Российской Федерации, вправе в установленном порядке принимать свои нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере налогов и сборов.

Законотворческий процесс в целом состоит из нескольких обязательных и самостоятельных стадий, в ходе которых, реализуя конституционный принцип разделения властей, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти принимают нормативные правовые акты, в том числе в виде законов.

Порядок принятия и обнародования нормативных правовых актов в Оренбургской области, полномочия Законодательного Собрания Оренбургской области и главы Администрации Оренбургской области, как руководителя высшего исполнительного органа государственной власти, установлены в Уставе (Основном Законе) Оренбургской области и в Законе Оренбургской области от 14.03.2002 года N 455/380-II-ОЗ "О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области", в которых указано, что законы Оренбургской области принимаются Законодательным Собранием области, а затем подписываются главой Администрации Оренбургской области (п. 4 ст. 7; п. 2 ст. 40).

Как видно из материалов дела и установлено судом Законодательным Собранием Оренбургской области 27.02.2003 года принят Закон Оренбургской области "О внесении изменений и дополнений в Закон Оренбургской области "О системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и о внесении изменений в Закон Оренбургской области "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности".

Данный Закон внес изменения и дополнения в Закон Оренбургской области от 14.11.2002 года N 321/61-III-ОЗ "О системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и о внесении изменений в Закон Оренбургской области "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности", подписанный самим главой Администрации Оренбургской области.

В последующем оспариваемый Закон для рассмотрения был представлен главе Администрации Оренбургской области Чернышеву А.А., который в связи с отбытием в командировку поручил подписать принятые на Законодательном Собрании области законы своему первому заместителю Плохотнюку Б.В., который подписал их 27.02.2003 года и обнародовал.

Проанализировав положения федерального и областного законодательства, регулирующие возникшие правоотношения суд пришел к правильному выводу о том, что первый заместитель главы Администрации области не имел права подписывать и обнародовать принятый Закон по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1-2 ст. 8 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (с последующими изменениями и дополнениями) законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации обязано обнародовать конституцию (устав), закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации и не должен превышать 14 календарных дней с момента поступления указанного закона.

Аналогичная норма содержится в подпункте "б" пункта 7 ст. 18 вышеуказанного Федерального закона.

Согласно положений, содержащихся в пунктах 9-10 ст. 19 данного Закона во всех случаях, когда высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не может исполнять свои обязанности, их временно исполняет должностное лицо, установленное конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации для временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации могут быть установлены ограничения на осуществление отдельных полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

С этими нормами федерального закона согласуются положения ст. 51 Устава (Основного Закона) Оренбургской области, где установлено, что в случаях, когда глава Администрации области не может исполнять свои должностные обязанности, их временно исполняет его первый заместитель. Однако здесь же указано, что в отсутствие главы Администрации области его первый заместитель не вправе подписывать нормативные правовые (правовые) акты о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые (правовые) акты, подписанные главой Администрации области, в том числе по кадровым вопросам, за исключением случаев, когда имеется вступившее в законную силу решение суда о признании нормативного правового (правового) акта недействующим или недействительным.

Следовательно, как правильно указал суд в решении, из содержания названных нормативных актов следует, что федеральное и областное законодательство предоставляет право первому заместителю главы Администрации области выполнять отдельные полномочия главы Администрации области в случаях, когда последний сам не может их исполнять. Однако первому заместителю не передаются все полномочия главы Администрации области, в частности он не вправе подписывать нормативные правовые акты, вносящие дополнения и изменения в нормативные правовые акты, подписанные главой Администрации области. То есть, поручение главы Администрации области на имя его первого заместителя на подписание оспариваемого Закона является незаконным. В данном случае передача полномочий произведена с явным нарушением требованием п. 2 ст. 51 Устава (Основного Закона) Оренбургской области, что свидетельствует о том, что оспариваемый Закон вообще не принят, поскольку не подписан и не обнародован самим главой Администрации Оренбургской области. В связи с этим он не имеет юридической силы.

Суд правильно не согласился с доводами представителей Администрации и Законодательного Собрания Оренбургской области, пояснивших, что требования прокурора носят формальный характер, и что глава Администрации области лично присутствовал при принятии оспариваемого Закона Законодательным Собранием области, т.к. глава Администрации области в целях социального и экономического развития области, в интересах ее населения взаимодействует с Законодательным Собранием области в соответствии с принципом разделения властей и осуществляет свои функции самостоятельно в пределах своей компетенции; он вправе участвовать в работе заседания Законодательного Собрания области только с правом совещательного голоса, и он самостоятельно и в установленном порядке подписывает и обнародует принятые Законодательным Собранием законы (ст. 49 Устава (Основного Закона) Оренбургской области). Как правильно указал суд в решении, участвуя на заседании Законодательного Собрания области глава Администрации области не осуществляет свои полномочия по подписанию и обнародованию нормативного правового акта, эта стадия нормотворческого процесса является самостоятельной и осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации после принятия закона законодательным (представительным) органом.

Доводы о том, что глава Администрации области в последующем подтвердил правомочность подписания оспариваемого Закона своим первым заместителем, поскольку 17.04.2003 года принят уже 3-й Закон N 120/18-III-ОЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Оренбургской области "О системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и о внесении изменений в Закон Оренбургской области "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности", который подписал сам глава Администрации области, правильно признаны несостоятельными. При этом суд обоснованно исходил из того, что нормативные правовые акты должны приниматься в строгом соответствии с установленным порядком и в этом вопросе нет понятия "последующего одобрения действий". Кроме того, из текстов последних двух законов следует, что они друг друга не дублируют и действуют самостоятельно.

Также обоснованно не согласился суд и с доводом о том, что первый заместитель главы Администрации области при подписании Закона не внес в него никаких изменений. При этом суд правильно указал, что таким правом вообще никто из должностных лиц не обладает, принятый Законодательным Собранием области Закон может быть только в установленном порядке отклонен для повторного рассмотрения.

Правильно суд указал в решении и на то, что с точки зрения соблюдения установленного порядка принятия нормативного правового акта нельзя считать формальным нарушением подписание закона неполномочным лицом, поскольку это является существенным нарушением действующего законодательства.

С доводами о необходимости скорейшего принятия областного закона в связи с изменениями федерального законодательства о налогах и сборах суд обоснованно не согласился, поскольку каждый нормативный правовой акт должен быть принят в установленном порядке, в противном случае его нормы не могут применяться.

Утверждение в кассационной жалобе Законодательного Собрания Оренбургской области о том, что оспариваемый Закон области неопубликован и не вступил в силу опровергается данными о его опубликовании, имеющимися в материалах дела и содержанием Закона, из которого видно, что на момент принятия судом решения он в законную силу вступил.

Ссылка в кассационной жалобе Администрации Оренбургской области на положения Закона Оренбургской области "О правовых актах Оренбургской области", регламента Законодательного Собрания Оренбургской области, не свидетельствует о незаконности решения суда, поскольку в данном случае вопрос о компетенции первого заместителя главы Администрации области по подписанию нормативных актов, вносящих изменения и дополнения в нормативные правовые акты, подписанные главой Администрации области, урегулирован Уставом Оренбургской области, имеющим большую юридическую силу.

Нарушения судом норм материального и процессуального права, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, и которые бы привели к неправильному разрешению дела судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 360, 361, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Оренбургского областного суда от 11 августа 2003 г. оставить без изменения, а кассационные жалобы Законодательного Собрания Оренбургской области и Администрации Оренбургской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Манохина Г.В.

Судьи

Харланов А.В.

Пирожков В.Н.