Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 июня 2004 г. N 47-Г04-12 Об отказе в признании недействующими Законов Оренбургской области от 31 августа 2001 г. "О включении в состав муниципального образования город Новотроицк территорий сельсоветов, поссоветов и установлении границ муниципального образования город Новотроицк Оренбургской области" и от 29 декабря 2001 г. "Об установлении границ муниципального образования Гайский район Оренбургской области"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 июня 2004 г. N 47-Г04-12

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего. Манохиной Г.В.,

судей Харланова А.В., Емышевой В.А.,

рассмотрела в судебном заседании 16 июня 2004 г. гражданское дело по кассационной жалобе Администрации Гайского района Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 18 февраля 2004 г. по заявлению Администрации Гайского района Оренбургской области о признании недействующими с момента принятия Законов Оренбургской области от 31 августа 2001 г. "О включении в состав муниципального образования город Новотроицк территорий сельсоветов, поссоветов и установлении границ муниципального образования город Новотроицк Оренбургской области" и от 29 декабря 2001 г. "Об установлении границ муниципального образования Гайский район Оренбургской области" (в части).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителей Администрации Гайского района Добрусина Е.И., Администрации г. Новотроицка Толстых В.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Администрация Гайского района Оренбургской области обратилась в суд с вышеуказанным заявлением, полагая, что законы Оренбургской области от 31.08.2001 года "О включении в состав муниципального образования город Новотроицк территорий сельсоветов, поссоветов и установлении границ муниципального образования город Новотроицк Оренбургской области" и от 29.12.2001 года "Об установлении границ муниципального образования Гайский район Оренбургской области" являются незаконными и с момента их принятия подлежат признанию недействующими в части включения 374 га земли Новопетропавловского сельсовета и 256,5 га земли Халиловского поссовета Гайского района в границы муниципального образования город Новотроицк Оренбургской области, и в части не включения указанных земель в границы территории муниципального образования Гайский район Оренбургской области.

В обоснование своих требований заявитель указал, что до августа 2001 года спорные земли с учетом исторических традиций входили в состав территории Гайского района, что всегда отражалось на картах и документах Оренбургской области. Изменение границ Новопетропавловского сельсовета и Халиловского поссовета произведено без учета мнения населения этих территорий, т.к. никаких референдумов или собраний (сходов) граждан не проводилось и никаких обоснований, (пояснительных записок) для принятия такого решения не приводилось, что нарушает установленные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Кроме того, заявитель просил обязать Законодательное Собрание и Администрацию Оренбургской области внести соответствующие изменения в оспариваемые акты.

В судебном заседании представители администрации Гайского района заявление поддержали, представители Администрации и Законодательного Собрания Оренбургской области, а также представители муниципального образования город Новотроицк с требованиями заявителя не согласились и пояснили, что законы приняты уполномоченными органами в установленном порядке, с учетом мнения населения поселков и сложившихся административно-хозяйственных отношений.

Решением Оренбургского областного суда от 18 февраля 2004 г. в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе Администрации Гайского района поставлен вопрос об отмене решения суда в части не включения части территории Халиловского поссовета в границы муниципального образования Гайский район Оренбургской области по мотиву его незаконности.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий.

Согласно ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В соответствии с правилами пунктов 11, 13 части 1 ст. 5 Федерального закона от 28.08.1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в момент принятия оспариваемых областных законов действовал настоящий Федеральный закон) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований с учетом исторических и иных местных традиций.

По смыслу пункта 3 ст. 6 данного Федерального закона допускается нахождение одного муниципального образования или его части в границах территории другого муниципального образования.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Эти территории устанавливаются и изменяются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения (ст.ст. 12, 13 Федерального закона N 154-ФЗ).

В соответствии со ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (Хартия ратифицирована и вступила в силу для Российской Федерации 01.09.1998 года).

Аналогичные положения, определяющие принципы и порядок организации местного самоуправления, а также определения границ территорий местного самоуправления в Оренбургской области содержатся в статьях 13, 58-59 Устава (Основного закона) Оренбургской области, статьях 4, 12-13 Закона "Об организации органов местного самоуправления в Оренбургской области" и в статьях 5-9 Закона Оренбургской области от 22.02.1999 года "О территориях муниципальных образований и порядке их образования, объединения, преобразования, упразднения, установления и изменения границ".

Таким образом, местное самоуправление в Оренбургской области, как и в целом, самостоятельно в пределах своих полномочий, границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются органами государственной власти Оренбургской области с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти Оренбургской области.

При этом территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 03.11.1997 года N 15-П).

Как видно из материалов дела и установлено судом, 31.08.2001 года принят Закон Оренбургской "О включении в состав муниципального образования город Новотроицк территорий сельсоветов, поссоветов и установлении границ муниципального образования город Новотроицк Оренбургской области", в соответствии с которым в состав муниципального образования город Новотроицк включен Новорудный поссовет с рабочим поселком Новорудный, граница муниципального образования установлена согласно схематической карте. Данная карта составлена специалистами Оренбургского землеустроительного предприятия института ВолгоНИИгипрозем и согласована без замечаний с представителями соседних территорий, в том числе с главой администрации Гайского района Баганиным Н.И. и руководителем комитета по земельным ресурсам и землеустройству Гайского района Бириной В.Е. Согласно данной схематической карте, которая является неотъемлемой частью оспариваемого закона, территория Новорудного поссовета с рабочим поселком Новорудный составляет 2747,7 га земли и входит в состав территории муниципального образования город Новотроицк. Территория последнего составляет 35360,8 га земли.

Схематическая карта территории Гайского района утверждена Законом Оренбургской области от 29.12.2001 года "Об установлении границ муниципального образования Гайский район Оренбургской области", которая также согласована с главой администрации этого муниципального образования, руководителем комитета по земельным ресурсам и землеустройству Гайского района и руководителями соседних территорий и составляет 290419 га земли. При этом в карте указано, что земли от "3" до "11" (территория Новорудного поссовета) являются землями г. Новотроицка. В пояснительной записке председателя Совета депутатов Гайского района Баганина Н.И. к вопросу "Об установлении границ муниципального образования Гайский район Оренбургской области" не указано, что на территории района расположены промышленные предприятия или земли г. Новотроицка (л.д. 81-82).

Принятию вышеуказанных законов о территориях Гайского района и города Новотроицка предшествовало принятие областных законов о создании соответствующих муниципальных образований, которые не обжалуются.

При рассмотрении дела суд правильно исходил из того, что Конституция РФ и все вышеназванное федеральное и областное законодательство принимались, начиная с 1993 года и они не могли регулировать отношения, возникшие до их принятия. Вместе с тем при принятии областных законов в 2001 году нарушений норм действующего законодательства не допущено, территории муниципальных образований Гайский район и город Новотроицк устанавливались с учетом мнения их населения и сложившегося порядка пользования землей.

При этом суд обоснованно исходил из того, что рабочий поселок Новорудный изначально располагался на территории Гайского района и административно подчинялся этому району. Географически поселок с одной стороны граничил с совхозом "Украина" (в настоящее время АО "Украина", территория Новопетропавловского сельсовета Гайского района), с другой стороны - с совхозом "Воронежское" (в настоящее время ЗАО "Воронежское", территория Халиловского поссовета Гайского района).

13.12.1968 года Гайским райисполкомом было принято решение о передаче Новорудного поссовета Гайского района в административное подчинение Новотроицкого горсовета. В объяснительной записке к данному решению указывалось, что передача Новорудного поссовета в административное подчинение Новотроицкого горисполкома является целесообразным и правильным, поскольку все промышленные подразделения поселка административно подчинялись предприятиям, расположенным в г. Новотроицке (л.д. 156-157). 14.01.1969 года соответствующее решение принято Новотроицким горисполкомом (л.д. 158-159) и решением Оренбургского облисполкома N 37 от 22.01.1969 года Новорудный поссовет Гайского района передан в административное подчинение Новотроицкому горисполкому (л.д. 155). При этом из решения видно, что рабочий поселок Новорудный передавался с территорией 1990 га. В последующем территория поселка увеличивалась из-за присоединения прилегающих рекультивированных земель и в 1992 году составила примерно 2340 га (в судебном заседании участвующие в деле лица и привлеченные специалисты-землеустраители объяснили некоторые расхождения в размерах земельного участка допустимой арифметической погрешностью, связанной с масштабным изготовлением схематических карт и привязкой к местности).

В 1992 году к территории Новорудного поссовета было присоединено 407,7 га земли совхоза "Украина" Гайского района. Отвод земли производился в период первоначального установления границ сельских населенных пунктов области в связи с принятием Земельного кодекса РСФСР, Закона РСФСР от 23.11.1990 года N 374-1 "О земельной реформе", а также в целях выполнения решения Оренбургского облисполкома от 27.06.1990 года N 171 "Об установлении границ сельских населенных пунктов" (л.д. 179) и обеспечения потребностей площадей приусадебных земель, естественных кормовых угодий для сенокошения и выпаса личного скота сельских поселений. Из дела N 2587 "по установлению границ сельских населенных пунктов и передаче земель в ведение Новорудного поссовета" (далее - землеустроительные дела) видно, что после передачи 407,7 га земли территория поссовета составила 2747,7 га, соответственно земли совхоза "Украина" стали меньше на 407,7 га (листы 15, 20, 25 землеустраительного дела N 2587). В последующем передача земли Новорудному поссовету была утверждена распоряжением администрации Гайского района N 62-р от 25.02.1992 года.

Таким образом судом установлено, что 407,7 га земли совхоза "Украина" Гайского района передавались Новорудному поссовету г. Новотроицка в установленном порядке и с согласия самого хозяйства. При этом указанные в заявлении утверждения об изъятии паевых земель правильно признаны необоснованными, т.к. земли изымались у совхоза, а не у акционерного общества. В судебном заседании представители администрации Гайского района признали, что изъятие земель у совхоза "Украина" в 1992 году произведено по действующим правилам, однако они настаивали на своих требованиях ссылаясь только на то, что распоряжением администрации Гайского района от 05.05.1992 года N 174-р действие распоряжения от 25.02.1992 года N 62-р было приостановлено (л.д. 193).

Суд с такими доводами обоснованно не согласился, поскольку ссылка в нем на распоряжение главы администрации Оренбургской области N 360-р от 17.04.1992 года является незаконной, т.к. совхоз "Украина" в приложениях 1 и 2 к этому распоряжению не указан в качестве предприятия, не Подлежащего реорганизации. Данное областное распоряжение, как правильно указал суд, вообще не регулировало отношения по передаче земель хозяйств области (л.д. 182-192). Кроме того, суд обоснованно исходил из того, что фактическая передача отведенных земель произошла, в связи с чем приостановление действия указанного распоряжения не имело смысла, а 27.08.1993 года распоряжением администрации Гайского района N 358-р проект перераспределения земель сельскохозяйственных предприятий района, в том числе в акционерных обществах "Украина" и "Воронежское", был утвержден (л.д. 165).

Суд правильно указал также на то, что перераспределение земель внутри АО "Украина" Гайского района производилось в 1993 году и из землеустраительного дела N 2613 видно, что в экспликации земель Новопетропавловского сельсовета Новорудный поссовет не указывался даже в качестве постороннего землепользователя (листы 31, 35 дела N 2613), а в экспликации земель АО "Украина" указано, что 405,2 га принадлежат Новорудному поссовету, причем земли используются не как посторонним землепользователем (листы 37, 41, 42 дела N 2613). То есть, нет оснований полагать, что часть земель совхоза "Украина" в 1992 году передавались Новорудному поссовету в нарушение закона, и тем более нельзя утверждать, что законы Оренбургской области 2001 года принимались в нарушение прав муниципального образования Гайский район Оренбургской области.

Судом также установлено, что на территории поселка Новорудныи расположен Новокиевский щебеночный завод N 1 с карьером строительного камня (месторождение амфиболитов). Отвод земельного участка для разработки карьера щебеночного завода производился решением Гайского райисполкома N 90 от 29.03.1977 года о предварительном земельном отводе для строительства карьера Приволжскому территориальному тресту предприятий строительных материалов (Волготранстром) из пастбищных земель совхоза "Воронежский", утвержденного распоряжением Оренбургского облисполкома N 422-р от 28.04.1977 года (л.д. 161-162) и соответствующим решением Гайского райисполкома, утвержденного решением Оренбургского облисполкома N 145-10 от 28.04.1982 года (л.д. 161-164).

Отвод земельных участков для разработки карьера щебеночного завода ранее принимались Гайским райисполкомом, так как в тот момент территория относилась к Гайскому району. Именно по этой причине в сентябре 1992 года Новокиевскому щебеночному заводу свидетельство бессрочного (постоянного) пользования землей выдавалось Гайским районом (л.д. 171). Из-за сложившейся неопределенности в границах Халиловского поссовета Гайского района в ноябре 2001 года горноотводный акт ООО "Новокиевский щебеночный завод N 1" также выдавался Гайским районом и завод до настоящего времени налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых вносит в бюджет этого района, хотя территория Новорудного поссовета в размере 2747,7 га окончательно установилась уже в 1992 году и до настоящего времени не претерпела изменений (это в судебном заседании признали и представители Гайского района). Суд правильно не согласился с доводами заявителя о том, что отвод щебеночному заводу земельного участка, выдача свидетельства и уплата Гайскому району земельного налога является подтверждением нахождения карьера строительного камня на территории Халиловского поссовета, поскольку границы территории соседних участков окончательно определились ещё в начале 1990-ых годов и оспариваемыми законами не изменялись.

При этом суд обоснованно исходил из следующих обстоятельств.

Основной правовой базой создания муниципальных образований в Российской Федерации стала действующая Конституция РФ.

В Оренбургской области муниципальные образования создавались в 1995-1996 годах (в соответствии с Федеральным законом от 28.08.1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), при этом в основном на уровне сельсоветов и поссоветов, и только города области признавались муниципальными образованиями (ст. 1 Закона Оренбургской области от 04.09.1996 года "Об административно-территориальном устройстве").

Рабочий поселок Новорудный никогда самостоятельным муниципальным образованием не являлся и когда впервые создавалось муниципальное образование город Новотроицк на основании решений сходов граждан и решения поселкового Совета постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области N 36-ПЗС от 04.10.1996 года он ещё раз был включен с состав г. Новотроицка (л.д. 167). Граница муниципального образования город Новотроицк была определена с учетом территории Новорудного поссовета. Данное постановление Законодательного Собрания Оренбургской области никем не обжаловалось, действовало до 2001 года и признано утратившим силу только в связи с принятием оспариваемого закона области от 31.08.2001 года.

Таким образом, суд правильно указал, что в 1996 году Новорудный поссовет со своей территорией еще раз в установленном порядке был передан городу Новотроицку, а законы Оренбургской области 2001 года только закрепили сложившееся с конца 1968 года положение. В настоящее время согласно ст. 2 Устава муниципального образования город Новотроицк Новорудный поссовет входит в его состав. Законы о территориях муниципальных образований Гайский район и город Новотроицк принимались с учетом исторически сложившегося порядка и мнения их населения, в том числе с учетом пожеланий населения Новорудного и Халиловского поссоветов и Новопетропавловского сельсовета, о чем, как обоснованно указал суд, свидетельствуют имеющиеся в деле протоколы сходов граждан этих населенных пунктов.

С доводами заявителей о незаконной передаче Новорудному поссовету земель Новокиевского месторождения амфиболитов в районе горы Зинкино и паевых земель ЗАО "Воронежское" Гайского района суд правильно не согласился по следующим основаниям.

АОЗТ "Воронежское" впервые зарегистрировано распоряжением администрации Гайского района N 16-р от 15.01.1993 года. К этому времени работа по распределению внутренних земель хозяйства на паевые, специального фонда, посторонних пользователей, крестьянско-фермерских хозяйств, резервные и др. уже была проведена, о чём пояснили суду специалисты ОАО "Оренбургское землеустраительное предприятие" Мозговой М.Е. и Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Оренбургской области Леденева С.Е. В 1992 году территория Новорудного поссовета увеличилась только на 407,7 га земли, однако из-за присоединения части земли совхоза "Украина", а не "Воронежское". Земли совхоза "Воронежское" заводу отводились ещё в 1977 и 1982 годах, следовательно, паевые земли созданного в 1993 году акционерного общества, никак не могли быть включены в состав соседнего поселка. Кроме того, распоряжение администрации Гайского района N 194-р о выдаче свидетельств на право собственности на землю членам АО "Воронежское" было принято только 16.05.1994 года, когда распределение земель уже произошло.

Земли под карьер Новокиевского щебеночного завода N 1 Новорудному поссовету отводились ещё ранее, длительное время использовались заводом и фактически входили в состав территории поселка. Сами эти земли даже по своему физическому состоянию не могли передаваться акционерам как паевые, поскольку являются непригодными для сельскохозяйственного использования.

Проект перераспределения земель АО "Воронежское" составлялся в 1993 году (землеустраительное дело N 2612) и в последующем был утвержден. Согласно указанного дела хозяйство на год реорганизации имело всего 44188 га земли, включало 10 населенных пунктов, земли были распределены между пользователями, в том числе были определены паевые земли. Из экспликаций земель Халиловского поссовета видно, что Новикиевский щебеночный завод N 1 в качестве постороннего землепользователя не указан (листы 29, 33, 34, 38, 39, 43, 44, 48), а в экспликациях земель АО "Воронежское" завод указан в таком качестве, но только как пользователь ранее отведенного земельного участка. Следовательно, утверждения об изъятии паевых земель акционеров общества "Воронежское", как правильно указал суд, являются необоснованными, т.к. земля для щебеночного завода отводилась до акционирования совхоза, на основании ранее принятых решений Гайского района и Оренбургской области.

Суд обоснованно не согласился с доводами представителей администрации Гайского района о том, что в схематической карте 2001 года прилегающие к Новорудному поссовету земли АО "Воронежское" уменьшены по сравнению с картой 1993 года, т.к. предполагаемая граница в карте 1993 года обозначена представителями Гайского района. Данная карта, как обоснованно указал суд, вообще не может служить подтверждением принадлежности спорных земель АО "Воронежское", поскольку в ней также указана территория самого поселка Новорудный, которая к АО "Воронежское" или к Гайскому району уже не относилась. Кроме того, данная карта составлена не в связи с определением границ соседних районов (приложение N 3 к делу).

Из заключения генерального директора ФГУП "Оренбургское землеустраительное проектно-изыскательское предприятие" Клевцова Н.В. от 05.02.2004 года, специально сделанного в связи с возникшим в суде спором, следует, что установленные оспариваемым законом границы земель Новорудного поссовета как черезполосный участок соответствуют материалам по установлению границ земель, выделенных в ведение города Новотроицка из специального фонда Гайского района (дело N 2587) по установлению границ земель сельских населенных пунктов и передаче земель в ведение Новорудного поссовета в 1992 году и изменений не претерпело (л.д. 217).

При таких обстоятельствах, как правильно указал суд, нет оснований полагать, что при принятии оспариваемых заявителем законов часть земель Новопетропавловского сельсовета и Халиловского поссовета Г айского района были незаконно переданы Новорудному поссовету города Новотроицка.

В своем заявлении администрация Гайского района просила суд обязать Законодательное Собрание и Администрацию Оренбургской области внести, соответствующие изменения в принятые законы.

Суд правильно признал эти требования заявителя также необоснованными, поскольку само заявление о частичной отмене областных законов удовлетворению не подлежит.

Кроме того, суд обоснованно исходил из того, что такое требование является необоснованна в силу ст. 10 Конституции РФ, где установлено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Согласно ст. 253 ГПК РФ даже установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд вправе только признать нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени, и не может обязать органы законодательной или исполнительной власти принять новые нормативные правовые акты взамен признанных недействующими.

Таким образом, изложенное в пункте 3 заявления требование администрации Гайского района не может быть удовлетворено независимо от решения ссуда по существу спора.

Ссылка в кассационной жалобе на то, что процедуры выявления мнения населения при принятии законов о границах муниципальных образований была нарушена, является несостоятельной, результаты сходов и референдума в установленном законом порядке оспорены не были.

Довод кассационной жалобы о том, что часть территории Халиловского поссовета Оренбургской области, в том числе паевые земли ЗАО "Воронежское" площадью 230 га и Новокиевское месторождение амфиболитов (участок горы Зинкино) площадью 26,5 га являются территорией Гайского района Оренбургской области и в схематических картах оспариваемых Законов отнесены к Новорудному поссовету города Новотроицка незаконно, проверялся судом, и по основаниям, изложенным в решении, правильно признан несостоятельным.

Доводы кассационной жалобы в этой части по существу сводятся к переоценке доказательств, которым судом первой инстанции дана правильная правовая оценка в соответствии с требованиями ст. 67 ГПК РФ.

Нарушения судом норм материального и процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 360, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Оренбургского областного суда от 18 февраля 2004 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации Гайского района Оренбургской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Манохина Г.В.

Судьи

Харланов А.В.

Емышева В.А.