Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 августа 2006 г. N 47-Г06-213 Об отказе в признании частично не действующим Закона Оренбургской области от 15 декабря 2005 г. N 2843/500-III-ОЗ "Об особенностях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в переходный период"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 августа 2006 г. N 47-Г06-213

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Харланова А.В., Меркулова В.П.,

рассмотрела в судебном заседании 9 августа 2006 г. гражданское дело по кассационному представлению зам. прокурора Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 18 мая 2006 г., которым ему отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Оренбургской области от 15 декабря 2005 г. "Об особенностях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в переходный период".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителя Правительства Оренбургской области Кудряшовой Л.О., прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Н., полагавшей, решение суда законным, Судебная коллегия установила:

Заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Оренбургской области от 15 декабря 2005 года N 2843/500-III-ОЗ "Об особенностях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в переходный период".

По мнению прокурора, отдельные его положения противоречат федеральному законодательству. В обоснование этого довода в заявлении указано, что в соответствии со ст. 1 данного Закона области он регулирует особенности осуществления местного самоуправления во вновь образованных в поселениях органах местного самоуправления в переходный период. Так, согласно ст. 5 этого Закона органы местного самоуправления муниципальных районов осуществляют распоряжение земельными ресурсами во вновь образованных поселениях до разграничения государственной собственности на землю. В соответствии с п. 15 ч. 2 ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту Федеральный закон N 131-ФЗ) земельные участки относятся к муниципальному имуществу, которое может находиться в собственности поселений. Передача земельных участков в муниципальную собственность поселения производится в соответствии с федеральными законами. Федеральным законом от 12.10.2005 N 129-ФЗ внесены изменения в часть 1 статьи 85 Федерального закона N 131-ФЗ и срок безвозмездной передачи имущества в муниципальную собственность в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления установлен до 1 января 2008 года. По указанным основаниям прокурор считает, что срок действия ст. 5 оспариваемого Закона области выходит за пределы времени действия закона, установленного ст. 14 закона области. Кроме того, в заявлении указано, что законом области регулируются правоотношения, регулирование которых отнесено к компетенции Российской Федерации.

По этим же основаниям прокурор полагает противоречащим пункту 15 ч. 2 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ и статье 14 Закона области часть 5 статьи 12 закона области, в которой на органы местного самоуправления возлагаются обязанности до 1 января 2008 года оформить право собственности на объекты муниципальной собственности, переданные им в безвозмездное пользование.

Как указано в заявлении, не соответствует требованиям Федерального закона также статья 6 Закона области, согласно которой органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями, установленными частью 1 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ в соответствии с вопросами местного значения муниципальных районов во вновь образованных поселениях, установленными статьей 4 настоящего Закона. В данной норме Закона области, по мнению прокурора, не определены конкретные полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов по решению вопросов местного значения во вновь образованных поселениях. Имеющиеся в указанной норме, по мнению прокурора, неясность и неопределенность не позволяет единообразно понимать и толковать данную норму, обеспечить ее единообразное применение, что, как указано в абзаце 4 ч. 4 постановления Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П, ведет к нарушению принципов равенства и верховенства закона, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе применения статьи 6 оспариваемого Закона области. К тому же, указано в заявлении, что в силу пункта 4.1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ не по всем вопросам передача полномочий органом местного самоуправления муниципального района органу местного самоуправления поселения должна регулироваться законом области, поскольку такая передача полномочий по некоторым отношениям допустима на основе соглашения. Прокурор просил признать противоречащими федеральному закону, недействующими и не подлежащими применению статьи 5, 6, 12 часть 5 Закона области "Об особенностях реализации Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в переходный период".

Решением Оренбургского областного суда от 18 мая 2006 г. в удовлетворении заявления прокурору отказано.

В кассационном представлении Заместителя прокурора Оренбургской области поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления прокурора, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

Из материалов дела видно, что 16 октября 2005 года на территории Оренбургской области состоялись муниципальные выборы и созданы 613 муниципальных образований в виде городских округов, муниципальных районов, сельских и городских поселений.

15 декабря 2005 года принят Закон Оренбургской области N 2843/500-III-ОЗ "Об особенностях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в переходный период", который опубликован 23 декабря 2005 года для всеобщего сведения в областной газете "Южный Урал" N 269-270.

Данный Закон области принят в соответствии с главой 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и устанавливает особенности осуществления местного самоуправления в Оренбургской области в переходный период, направлен на правовое регулирование вопросов осуществления местного самоуправления во вновь образованных поселениях в переходный период, его нормы распространяются только на правоотношения, возникшие с 1 января 2006 года и утрачивают силу с 1 января 2007 года.

В соответствии с пунктами "в", "н" части 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами, а также вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

Согласно статье 83 Федерального закона N 131-ФЗ со дня его официального опубликования до 1 января 2009 года устанавливается переходный период (пункт 1.1). Закон в целом вступает в силу только с 1 января 2009 года, за исключением положений, для которых главой 12 установлены иные сроки и порядок вступления их в силу (пункт 1).

В переходный период законом субъекта Российской Федерации определяется порядок решения вопросов местного значения вновь образованных в соответствии с настоящим Федеральным законом поселений (пункт 1.2).

В переходный период указанными законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено решение вопросов местного значения вновь образованных в соответствии с настоящим Федеральным законом поселений органами местного самоуправления муниципальных районов (пункт 1.3).

Согласно положениям частей 2, 5 ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, изданным в пределах полномочий Российской Федерации, в противном случае действуют федеральные законы.

Проанализировав указанные положения законов, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые нормы Закона области приняты в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Оспариваемая статья 5 Закона области следующего содержания:

Органы местного самоуправления муниципальных районов осуществляют распоряжение земельными ресурсами во вновь образованных поселениях до разграничения государственной собственности на землю.

В обоснование требований прокурор ссылается на несоответствие статьи 5 Закона области пункту 3 части 1 ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ. Суд правильно не усмотрел противоречий между указанными нормами федерального и областного закона. Суд обоснованно указал, что они регулируют различные правоотношения. Так, если п. 3 ч. 1 ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ устанавливает порядок передачи в муниципальную собственность имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, то статья 5 Закона области регулирует правоотношения, связанные с распоряжением земельными ресурсами до разграничения государственной собственности на землю, то есть землями, находящимися в настоящее время в государственной собственности. По этой же причине правильно признана несостоятельной ссылка на то, что оспариваемой статьей 5 Закона области регулируются отношения прав собственника на владение, пользование и распоряжение своим имуществом, в связи с чем субъект Российской Федерации принял данную норму за пределами своих полномочий, поскольку эти правоотношения регулируются статьей 209 ГК РФ. Указание в заявлении на несоответствие статьи 5 Закона области статье 14 этого же Закона области, как обоснованно указал суд, не может являться предметом рассмотрения по данному делу, поскольку в порядке главы 24 ГПК РФ нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации проверяется на соответствие только федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с оспариваемой статьей 6 Закона области "органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями, установленными частью 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с вопросами местного значения муниципальных районов во вновь образованных поселениях, установленными статьей 4 настоящего Закона".

В заявлении прокурора не указывается норма федерального закона или иного нормативного правового акта, которой противоречит, по его мнению, статья 6 Закона области. В качестве основания для признания данной нормы недействующей и не подлежащей применению прокурор сослался на ее неясность и неопределенность, не позволяющих единообразное ее применение, что, по мнению прокурора со ссылкой на абз. 4 ч. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 г. N 12-П, является основанием для признания ее недействующей.

Однако, как правильно указал суд, данная норма Закона области содержит отсылки на иные правовые нормы, толкование которых и оспариваемой нормы в совокупности делает ее содержание, вопреки утверждению прокурора, ясным и определенным. Поэтому и ссылка на абз. 4 ч. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 г. N 12-П правильно признана необоснованной. Согласно пункту 1.3 статьи 83 Федерального закона N 131-ФЗ в переходный период законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено решение вопросов местного значения вновь образованных в соответствии с настоящим Федеральным законом поселений органами местного самоуправления муниципальных районов.

Следовательно, является правильным вывод суда о том, что противоречие положений статьи 6 Закона области федеральному законодательству, в том числе и пункту 4.1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, на который ссылается прокурор, отсутствует.

Статья 12 Закона области устанавливает порядок разграничения объектов муниципальной собственности между муниципальными образованиями. В соответствии с оспариваемой частью 5 данной статьи органы местного самоуправления до 1 января 2008 года обязаны оформить право собственности на объекты муниципальной собственности, переданные им в безвозмездное пользование.

В судебном заседании прокурор уточнил основание требования и указал, что данная норма противоречит статье 4 ГК РФ, поскольку нарушает положения о действии закона во времени, так как Закон области действует только до 1 января 2007 года, и пункту 3 ч. 1 ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ, так как в этой норме федерального закона указано о передаче имущества в муниципальную собственность, а в части 5 статьи 12 Закона области об обязанности оформить право собственности. Суд обоснованно не согласился с доводами прокурора с учетом следующих обстоятельств. Указание в оспариваемой норме на срок "до 1 января 2008 года", как правильно указал суд, означает, что оформление права собственности на переданные муниципальным образованиям объекты должно быть произведено не позднее этой даты, но не исключает совершение этих действий в период действия оспариваемого Закона области. Пункт 3 ч. 1 ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ и часть 5 ст. 12 Закона области, как обоснованно указал суд, регулируют различные правоотношения. Так, если п. 3 ч. 1 ст. 85 Федерального закона N 131-ФЗ устанавливает порядок передачи в муниципальную собственность имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, то часть 5 статьи 12 Закона устанавливает порядок разграничения объектов муниципальной собственности между муниципальными образованиями. Суд обоснованно исходил из того, что оспариваемая норма не может не соответствовать и указанному в заявлении пункту 15 ч. 2 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ, так как он не устанавливает никакие сроки.

Вывод суда об отсутствии противоречий между оспариваемыми нормами Закона области и федеральным законодательством основан на анализе доказательств, мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Доводы кассационного представления прокурора по существу сводятся к неправильному применению и истолкованию судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по изложенным выше основаниям.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия определила:

решение Оренбургского областного суда от 18 мая 2006 г. оставить без изменения, а кассационное представление прокурора - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Харланов А.В.

Меркулов В.П.