Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 сентября 2006 г. N 47-Г06-298 О признании недействующими и не подлежащими применению ст. 3 Закона Оренбургской области от 25 ноября 2005 г. N 2721/491-III-ОЗ "Об областной целевой программе "Организация борьбы с туберкулезом в Оренбургской области на 2006 - 2008 гг." и отдельных положений Областной целевой программы "Организация борьбы с туберкулезом в Оренбургской области" на 2006 - 2008 гг.", утв. указанным Законом

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 сентября 2006 г. N 47-Г06-298

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

судей Харланова А.В., Еременко Т.И.,

рассмотрела в судебном заседании 27 сентября 2006 г. гражданское дело по кассационному представлению прокурора, участвовавшего в деле, прокуратуры Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 6 июля 2006 г., которым заместителю прокурора Оренбургской области отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими и не подлежащими применению ст. 3 Закона Оренбургской области от 25 ноября 2005 г. "Об областной целевой программе "Организация борьбы с туберкулезом в Оренбургской области на 2006 - 2008 годы" и отдельных положений Областной целевой программы "Организация борьбы с туберкулезом в Оренбургской области" на 2006 - 2008 годы, утвержденной данным Законом.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителя Законодательного Собрания Оренбургской области Камалиевой С.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда отменить, Судебная коллегия установила:

Заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Областной целевой программы "Организация борьбы с туберкулезом в Оренбургской области" на 2006 - 2008 годы, которая утверждена Законом Оренбургской области от 25 ноября 2005 г. N 2721/491-III-ОЗ "Об областной целевой Программе "Организация борьбы с туберкулезом в Оренбургской области на 2006 - 2008 годы".

В обоснование своих доводов прокурор указал, что согласно Паспорта Программы в разделе "Объем и источники финансирования" предусмотрено финансирование мероприятий по борьбе с туберкулезом, помимо средств областного бюджета, также за счет средств местных бюджетов в размере 61 млн. руб., что противоречит пункту 1 ст. 85, пункту 1 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ и пункту 2 ст. 5 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которыми обеспечение реализации региональных программ финансируется исключительно из бюджета субъекта Российской Федерации, а формирование и исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно, в силу чего финансирование областной программы за счет средств местных бюджетов является незаконным.

По мнению прокурора противоречит федеральному законодательству раздел III областной Программы - в части выделения средств на ее финансирование из местных бюджетов.

В Приложении к областной целевой Программе "Организация борьбы с туберкулезом в Оренбургской области" на 2006 - 2008 годы противоречат федеральному законодательству пункт 3.12 - в части использования средств местных бюджетов на приобретение дезинфекционных установок ДУК в районы, неблагополучные по туберкулезу животных; пункт 3.13 - в части оснащения оборудованием посевных пунктов бактериологическою обследования населения на туберкулез за счет средств бюджетов Акбулакского, Саракташского, Соль-Илецкого и Ташлинского районов; пункт 3.14 - в части приобретения рентгенологической и флюорографической техники за счет средств Асекеевского, Красногвардейского, Курманаевского, Сакмарского, Сорочинского, Оренбургского, Бугурусланского, Ясненского районов и города Медногорска; пункт 3.15 - в части приобретения медицинского оборудования для тубкабинетов ЦРБ и туботделений за счет средств бюджетов города Медногорска, Курманаевского, Красногвардейского, Оренбургского, Ясненского, Сорочинского, Асекеевского и Бугурусланского районов; пункт 4.8 - в части реконструкции и оснащения инвентарем помещений тубкабинетов и отделений за счет средств Октябрьского, Первомайского, Сакмарского, Ташлинского, Сорочинского, Курманаевского, Асекеевского, Красногвардейского, Беляевского, Бугурусланского и Светлинского районов; пункт 4.9 - в части строительства биотермических ям Беккари за счет средств Акбулакского, Асекеевского, Красногвардейского, Новоорского, Саракташского, Адамского, Бугурусланского, Бузулукского, Илекского, Курманаевского, Соль-Илецкого, Северного, Тюльганского, Ясненского. Абдулинского, Александровского, Грачевского, Кваркенского, Октябрьского, Сакмарского районов и города Медногорска.

В ходе рассмотрения дела прокурор дополнил свои требования и просил также признать недействующей и не подлежащей применению ст. 3 вышеуказанного Закона Оренбургской области, в соответствии с которой органам местного самоуправления области при формировании бюджетов на 2006 - 2008 годы рекомендовано предусматривать необходимые ассигнования на финансирование данной Программы.

В судебном заседании представители Законодательного Собрания и Правительства Оренбургской области, а также представители привлеченного к участию в деле министерства здравоохранения Оренбургской области с требованиями прокурора не согласились, полагая, что оспариваемые нормы Областной целевой программы борьбы с туберкулезом и областного Закона в целом, не нарушают самостоятельность муниципальных образований по составлению и исполнению местных бюджетов, поскольку предусмотренные Программой средства бюджетов органов местного самоуправления используются самими муниципальными образованиями, намеченные мероприятия осуществляются по согласованию с ними, по их заявкам и в размерах средств, предусмотренных в их бюджетах. Финансирование других мероприятий производится за счет средств бюджета Оренбургской области и внебюджетных источников.

Решением Оренбургского областного суда от 6 июля 2006 г. прокурору в удовлетворении заявления отказано.

В кассационном представлении прокурора, участвовавшего в деле, поставлен вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления прокурора, Судебная коллегия находит его подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Установлено, что 25 ноября 2005 г. принят Закон Оренбургской области N 2721/491-III-ОЗ "Об областной целевой Программе "Организация борьбы с туберкулезом в Оренбургской области на 2006 - 2008 годы", который является нормативным правовым актом и опубликован для всеобщего сведения в газете "Южный Урал" 17 января 2006 г.

В соответствии со ст. 1 данного Закона утверждена Областная целевая программа "Организация борьбы с туберкулезом в Оренбургской области" на 2006 - 2008 годы.

В Паспорте Программы, в разделе "Объем и источники финансирования", указано, что общий объем финансирования составляет 302 млн. руб., в том числе за счет средств муниципальных образований - 61 млн. руб.

Согласно раздела III Программы финансирование мероприятий Программы будет осуществляться из областного бюджета и бюджетов муниципальных образований.

Финансирование мероприятий из бюджетов городов и районов производится по согласованию или на договорной основе.

В Приложении к Областной целевой программе "Организация борьбы с туберкулезом в Оренбургской области" на 2006 - 2008 годы намечены мероприятия по ее реализации, в том числе за счет средств местных бюджетов:

- приобретение дезинфекционных установок ДУК в районы, неблагополучные по туберкулезу животных, на сумму 900 тыс. руб. (подразумеваются все муниципальные образования области) - пункт 3.12;

- оснащение оборудованием посевных пунктов бактериологического обследования населения на туберкулез за счет средств бюджетов Акбулакского, Саракташского, Соль-Илецкого и Ташлинского районов на сумму 1904 тыс. руб., - пункт 3.13;

- приобретение рентгенологической и флюорографической техники за счет средств Асекеевского, Красногвардейского, Курманаевского, Сакмарского, Сорочинского, Оренбургского, Бугурусланского, Ясненского районов и города Медногорска на сумму 34900 тыс. руб. - пункт 3.14;

- приобретение медицинского оборудования для тубкабинетов ЦРБ и туботделений за счет средств бюджетов города Медногорска, Курманаевского, Красногвардейского, Оренбургского, Ясненского, Сорочинского, Асекеевского и Бугурусланского районов на сумму 3049 тыс. руб. - пункт 3.15;

- реконструкция и оснащение инвентарем помещений тубкабинетов и отделений за счет средств Октябрьского, Первомайского, Сакмарского, Ташлинского, Сорочинского, Курманаевского, Асекеевского, Красногвардейского, Беляевского, Бугурусланского и Светлинского районов на сумму 9570 тыс. руб. - пункт 4.8;

- строительство биотермических ям Беюсари за счет средств Акбулакского, Асекеевского, Красногвардейского, Новоорского, Саракташского, Адамского, Бугурусланского, Бузулукского, Илекского, Курманаевского, Соль-Илецкого, Северного, Тюльганского, Ясненского, Абдулинского, Александровского, Грачевского, Кваркенского, Октябрьского, Сакмарского районов и города Медногорска на сумму 15500 тыс. руб. - пункт 4.9.

В соответствии со ст. 3 областного Закона органам местного самоуправления области при формировании бюджетов на 2006 - 2008 годы рекомендовано предусматривать необходимые ассигнования на финансирование данной Программы.

Отказывая прокурору в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что согласно ст.ст. 1, 2, 5 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации", в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, - противотуберкулезная помощь населению включает в себя совокупность социальных, медицинских, санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, которые, в том числе, проводятся в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Законодательство в области предупреждения распространения туберкулеза в Российской Федерации состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации организуют предупреждение распространения туберкулеза, включая противотуберкулезную помощь больным туберкулезом в противотуберкулезных диспансерах, других специализированных медицинских противотуберкулезных организациях и иных учреждениях здравоохранения субъектов Российской Федерации.

Из указанного, по мнению суда следует, что Оренбургская область, как субъект Российской Федерации, вправе была принимать вышеуказанный Закон и действовала в рамках своих полномочий.

Суд пришел также к выводу о том, что при принятии Закона также не допущено других нарушений федерального законодательства.

В обоснование своего вывода суд указал, что в соответствии с требованиями статей 12, 130, 132 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое не входит в систему органов государственной власти и самостоятельно в пределах своих полномочий, оно обеспечивает самостоятельное решение, населением вопросов местного значения, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

Согласно ст. 28 Бюджетного кодекса РФ одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации действительно является самостоятельность бюджетов, что, в частности, означает самостоятельное осуществление бюджетного процесса, наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов (ст. 31 Бюджетного кодекса РФ).

Охрана здоровья населения является обязанностью не только Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку существуют общегосударственные цели и задачи в области здравоохранения, в решении которых принимают участие и органы местного самоуправления. То обстоятельство, что принимаемые программы называются "федеральными" или "региональными" не свидетельствует о том, что они должны финансироваться только за счет средств их бюджетов. Муниципальные образования на своей территории также принимают меры по охране здоровья населения, так как вопросы организации, содержания и развития муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечения санитарного благополучия населения, вопросы организации оказания на территории муниципального района, городского округа медико-санитарной помощи - отнесены к вопросам местного значения (пункт 7 части 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.ст. 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Туберкулез является инфекционным заболеванием социального характера (ст. 1 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации", в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ).

В целях предупреждения и борьбы с заболеваниями социального характера Правительством Российской Федерации 13 ноября 2001 г. принято Постановление N 790, которым утверждена Федеральная целевая программа "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2002 - 2006 годы)". В пункте 4 данного постановления рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации принять участие в финансировании мероприятий Программы и разработать региональные программы по предупреждению и борьбе с заболеваниями социального характера.

В разделе "Объемы и источники финансирования Программы" указаны средства федерального бюджета, а также средства субъектов Российской Федерации на сумму 64692,18 млн. руб.; согласно раздела IV Программы предусмотренные мероприятия реализуются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и средств внебюджетных источников. В частности, предусмотрено направление средств бюджетов субъектов Российской Федерации на обеспечение проведения в полном объеме обязательных профилактических противотуберкулезных мероприятий в очагах туберкулезной инфекции, среди групп повышенного риска заболевания туберкулезом, среди детей, инфицированных туберкулезом; обеспечение лечебно-профилактических учреждений системы здравоохранения современными противотуберкулезными препаратами; строительство и реконструкцию сети противотуберкулезных диспансеров, больниц, клиник, научно-исследовательских институтов, санаториев; оснащение лечебно-профилактических учреждений противотуберкулезной службы медицинским оборудованием; мероприятия по подготовке кадров и повышение их квалификации.

С учетом данного Постановления Правительства Российской Федерации в Оренбургской области 19 февраля 2004 г., как указал суд, и было принято постановление N 32-п "О дальнейшем совершенствовании работы с федеральными и областными программами" (с изменениями от 20 декабря 2004 г.), которым утвержден Порядок разработки и реализации областных целевых программ. В разделе 3 данного Порядка предусмотрено, что для финансирования целевой программы помимо целевых средств областного бюджета могут привлекаться средства местных бюджетов по согласованию с администрациями муниципальных образований и внебюджетные источники. Данное постановление не оспаривается.

Принимая решение по делу, суд указал, что в соответствии с вышеуказанными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Оренбургской области и был принят оспариваемый прокурором Закон, положения которого в целом направлены на реализацию Федеральной целевой программы по организации системной противотуберкулезной работы в целях его предупреждения, профилактики и лечения. При этом муниципальные образования участвуют в Областной программе путем осуществления на своей территории согласованных мероприятий и частично за счет средств собственных бюджетов. Данное обстоятельство соответствует требованиям пункта 2 части 1 ст. 4 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ. Более того, муниципальные образования разрабатывают и принимают собственные программы по предупреждению и борьбе с туберкулезом, финансирование которого производится за счет собственных средств местных бюджетов, в рамках предусмотренных Областной программой мероприятий. Указанные средства отражаются в бюджетах муниципальных образований и являются их собственными расходами. Суд исследовал представленные, разработанные и принятые муниципальными образованиями "Оренбургский район", "Саракташский район", "Курманаевский район", "город Медногорск" программы по организации борьбы с туберкулезом, из которых видно, что муниципальные образования участвуют в реализации областной Программы борьбы с туберкулезом путем принятия собственных программ, средства на реализацию которых учитываются в местных бюджетах, принятых представительными органами муниципальных образований. При этом суд указал, что допустимы некоторые расхождения в областной Программе и в программах муниципальных образований в части намеченных мероприятий и размерах денежных средств.

В обоснование своих требований прокурор сослался на ст.ст. 28, 85, 86 Бюджетного кодекса РФ и указал, что оспариваемые нормы нарушают права муниципальных образований на самостоятельное использование средств местных бюджетов.

Суд с такими доводами не согласился, исходя из того, что муниципальные образования самостоятельно участвуют в реализации Областной программы и в пределах предусмотренных их бюджетами средств. Кроме того, суд указал, что оспариваемые прокурором нормы не носят императивного характера, а являются лишь рекомендательными.

Следовательно, ст. 3 Закона Оренбургской области "Об областной целевой программе "Организация борьбы с туберкулезом в Оренбургской области на 2006 - 2008 годы", положения раздела III Областной целевой программы "Организация борьбы с туберкулезом в Оренбургской области" на 2006 - 2008 годы, а также пункты 3.12, 3.13, 3.14, 3.15, 4.8, 4.9 Приложения к указанной Программе не противоречат федеральному законодательству, а доводы прокурора являются необоснованными.

Однако с выводом суда согласиться нельзя.

Действительно, субъект РФ в соответствии с требованиями Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" вправе был принять закон в указанной сфере.

Между тем, суд не учел, что данный специальный закон непосредственно на органы местного самоуправления обязанностей по финансированию мер, связанных с предупреждением распространения туберкулеза, включая противотуберкулезную помощь больным туберкулезом в специализированных медицинских противотуберкулезных организациях и иных учреждениях не возлагает.

Эта обязанность данным законом возлагается на Российскую Федерацию и субъекты Российской Федерации, что вытекает из их полномочий, закрепленных в статьях 4 и 5 данного закона.

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2001 г. N 790, на которое суд сослался в решении, в качестве источников финансирования Федеральной целевой программы "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2002 - 2006 годы)" определены источники финансирования - бюджет РФ, средства бюджетов субъектов РФ и внебюджетные источники, средства бюджетов муниципальных образований в нем не указаны.

Ссылка на постановление администрации Оренбургской области N 32-п от 19 февраля 2004 г. несостоятельна, так как оно имеет меньшую юридическую силу, чем федеральные нормативные акты и Закон Оренбургской области.

Несостоятельна и ссылка на ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и на статьи 15 и 16 ФЗ N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., поскольку его положения действительно предусматривают принятие органами местного самоуправления мер по охране здоровья населения, организацию оказания первичной медико-санитарной помощи, поскольку эти вопросы отнесены к вопросам местного значения.

Однако, суд не учел, что их положения подлежат применению в совокупности с требованиями статей 28, 31, 85 и 86 Бюджетного кодекса РФ, определяющих самостоятельность бюджетов, право органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств своих бюджетов.

Это же относится к нормам ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ (с последующими изменениями), на который суд также сослался в своем решении.

Таким образом финансирование борьбы с туберкулезом в Оренбургской области может осуществляться органами местного самоуправления, однако путем утверждения ими своих Программ и бюджетов, а не путем возложения Законом области на органы местного самоуправления обязанности по финансированию Областной программы.

Муниципальные образования вправе самостоятельно определять объем мероприятий, направленных на борьбу с туберкулезом. Содержащийся в Приложении к оспариваемому Закону области перечень таких мероприятий с указанием величины расходов на их реализацию ограничивает муниципальные образования в самостоятельном решении указанного вопроса местного значения.

Вывод суда о том, что оспариваемые прокурором нормы не носят императивного характера, а являются рекомендательными, не соответствует содержанию оспариваемого нормативного акта. Закон Оренбургской области прямо определяет бюджеты органов местного самоуправления как источник финансирования Программы с указанием конкретных объемов мероприятий и величины расходов.

Положения же ст. 3 и абзацев 1 и 2 раздела III областной целевой Программы тесно взаимосвязаны с этими нормами, которые, по существу, обязывают органы местного самоуправления следовать изложенным в Законе области рекомендациям, выполнить и профинансировать конкретные мероприятия по борьбе с туберкулезом.

В связи с изложенным, Судебная коллегия приходит к выводу о неправильном применении и истолковании судом норм материального права, и о противоречии оспариваемых норм федеральному законодательству.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия определила:

решение Оренбургского областного суда от 6 июля 2006 г. отменить. Принять по делу новое решение: которым заявление Заместителя прокурора Оренбургской области удовлетворить.

Признать недействующими и не подлежащими применению с момента вынесения настоящего определения ст. 3 Закона Оренбургской области N 2721/491-III-ОЗ "Об областной целевой программе "Организация борьбы с туберкулезом в Оренбургской области" на 2006 - 2008 годы; абзацы 1 и 2 раздела III областной целевой Программы "Организация борьбы с туберкулезом в Оренбургской области" на 2006 - 2008 годы в части финансирования Программы за счет средств бюджетов муниципальных образований; пункты 3.12, 3.13, 3.14, 3.15, 4.8, 4.9 Приложения к Областной целевой программе "Организация борьбы с туберкулезом в Оренбургской области" на 2006 - 2008 годы, в части финансирования Программы за счет средств бюджетов муниципальных образований.

Председательствующий

Манохина Г.В.

Судьи

Харланов А.В.

Еременко Т.И.