Заключение на проект федерального закона N 69711-5 "О содействии развитию жилищного строительства" (не действует)

Заключение Комитета по строительству и земельным отношениям Государственной Думы Федерального Собрания РФ Пятого созыва
по проекту федерального закона N 69711-5 "О Федеральном фонде содействия жилищному строительству" (внесен депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом, С.В. Петровым)

Комитет Государственной Думы по строительству и земельным отношениям рассмотрел проект федерального закона N 69711-5 "О Федеральном фонде содействия жилищному строительству", внесенный депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом и С.В. Петровым, и отмечает следующее.

Законопроект разработан во исполнение подпункта "а" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2008 N 715 "О мерах по развитию жилищного строительства".

Законопроект в целях содействия развитию жилищного строительства и соответствующей инфраструктуры устанавливает особенности создания и правового положения Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, порядка управления фондом, образования и распоряжения его имуществом и ликвидации фонда, регулирует отношения между Фондом, органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами.

Законопроектом устанавливается порядок внесения Российской Федерацией в качестве имущественного взноса Российской Федерации для формирования имущества Фонда находящихся в федеральной собственности земельных участков и расположенного на них федерального недвижимого имущества, которые в соответствии с решением уполномоченного федерального органа исполнительной власти не предназначены для обеспечения выполнения полномочий Российской Федерации, а также порядок передачи полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению такими земельными участками и недвижимым имуществом органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

В законопроекте предлагается наделить Фонд полномочиями по проведению аукционов по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков или по продаже земельных участков, соответственно, для комплексного освоения в целях жилищного строительства и для строительства предприятий по производству строительных материалов, создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, по выдаче заключения о целесообразности или нецелесообразности использования федеральных земельных участков и расположенного на них недвижимого имущества Фондом для вышеуказанных целей, по контролю за осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации и др.

По мнению Комитета, предусмотренные законопроектом механизмы создания и деятельности Федерального фонда содействия жилищному строительству позволят эффективно вовлекать в оборот неиспользуемые для нужд Российской Федерации земельные участки для целей жилищного строительства, а также содействовать жилищному строительству и развитию соответствующей инфраструктуры.

Вместе с тем ко второму чтению в законопроекте целесообразно уточнить ряд положений в целях наиболее эффективного регулирования отношений в сфере содействия развитию жилищного строительства.

1. Целесообразно закрепить возможность передачи органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по управлению и распоряжению находящимися в федеральной собственности земельными участками исключительно в целях их дальнейшего предоставления гражданам и юридическим лицам для жилищного строительства.

2. Законопроектом уполномоченный федеральный орган исполнительный власти наделен рядом полномочий, в том числе по принятию решения о необходимости использования земельных участков и расположенного на них федерального недвижимого имущества для федеральных нужд, по утверждению формы перечня земельных участков, направляемых в Фонд органами государственной власти субъектов Российской Федерации, по принятию решений о прекращении прав на находящиеся в федеральной собственности земельные участки и расположенное на них недвижимое имущество. В связи с этим без определения Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на принятие указанных решений, реализация законопроекта будет невозможна, поэтому в переходных положения законопроекта (статья 15) необходимо установить срок, в течение которого Правительство Российской Федерации определяет указанный уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

3. Частью 6 статьи 10 законопроекта предусмотрено, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти принимает решение о необходимости использования земельных участков и расположенного на них недвижимого имущества для федеральных нужд или об отсутствии такой необходимости в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В связи с этим в переходных положения законопроекта необходимо установить срок, в течение которого Правительство Российской Федерации утверждает указанный порядок.

4. Требует уточнения используемая в законопроекте терминология. Так, согласно части 1 статьи 3 законопроекта целью деятельности Фонда является, в частности, содействие развитию инженерной, транспортной инфрастуктуры, инфраструктуры связи.

Вместе с тем, согласно пункту 5 статьи 1 Федерального закона от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" объекты транспортной инфраструктуры представляют собой технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.

Представляется необходимым уточнить, развитию каких именно объектов транспортной инфраструктуры должен содействовать Фонд.

Согласно нормам Федерального закона от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ "О связи" составляющие инфраструктуру связи линейно-кабельные сооружения связи и иные сооружения связи являются объектами инженерной инфраструктуры, в связи с чем выделять в законопроекте инфраструктуру связи отдельно от инженерной инфраструктуры представляется не совсем обоснованным.

Кроме того, из законопроекта не ясно, с помощью каких механизмов будет обеспечиваться решение такой задачи Фонда как содействие обустройству территории объектами инфраструктуры.

5. Дополнительной проработки требуют отдельные функции Фонда. Так, согласно пункту 5 части 3 статьи 3 законопроекта Фонд передает в залог земельные участки Фонда. При этом никаких особых условий такой передачи и особенностей отчуждения заложенных земельных участков законопроектом не предусмотрено. Это может привести к возможности возникновения злоупотреблений в целях приобретения залогодержателем заложенных земельных участков по льготной цене.

6. Представляется не совсем целесообразным проводить конкурсы по разработке архитектурных решений (пункт 7 части 3 статьи 3 законопроекта), которые в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 17 ноября 1995 года N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" представляют собой авторский замысел архитектурного объекта - его внешнего и внутреннего облика, пространственной, планировочной и функциональной организации, зафиксированный в архитектурной части документации для строительства и реализованный в построенном архитектурном объекте.

Следует также отметить, что проведение конкурса возможно только на разработку проектной документации, которая становится типовой в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации только после получения на такую проектную документации положительного заключения государственной экспертизы.

Кроме того, в законопроекте не определен порядок проведения таких конкурсов. Представляется целесообразным утверждение указанного порядка отнести к компетенции попечительского совета Фонда.

7. Требует также дополнительной проработки компетенция попечительского совета Фонда.

Согласно пунктам 4 и 5 части 2 статьи 6 законопроекта попечительский совет Фонда устанавливает правила организации и проведения аукционов по продажи права на заключение договоров аренды земельных участков Фонда для комплексного освоения в целях жилищного строительства и по продаже земельных участков, предназначенных для строительства предприятий по производству строительных материалов, создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов. Вместе с тем на основании частей 4 и 5 статьи 4 законопроекта проведение Фондом указанных аукционов осуществляется в порядке и на условиях, предусмотренных соответственно статьями 38.2 и 38 Земельного кодекса Российской Федерации. Таким образом, в законопроекте содержится внутреннее противоречие, подлежащее исключению.

Дополнительного обсуждения требует вопрос о наделении попечительского совета Фонда полномочием по утверждению порядка определения требований, касающихся комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства (пункт 7 части 2 статьи 6 законопроекта). Понятие "комплексное основание земельных участков в целях жилищного строительства" раскрывается в статье 30.2 Земельного кодекса Российской Федерации. В связи с этим содержание указанного полномочия попечительского совета Фонда требует уточнения.

В соответствии с пунктами 8 и 9 части 2 статьи 6 законопроекта к компетенции попечительского совета Фонда относится установление порядка утверждения на основании отчета независимого оценщика начальной цены права на заключение договоров аренды земельных участков Фонда, предназначенных для комплексного освоения в целях жилищного строительства, начальной цены земельных участков, предназначенных для строительства предприятий по производству строительных материалов, создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, а также начальной цены продажи земельных участков Фонда. Вместе с тем не ясно содержание порядков, утверждение которых предлагается отнести к компетенции попечительского совета Фонда, учитывая, что в соответствии с требованиями Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" отчет об оценке должен содержать точное описание объекта оценки, стандарты оценки, последовательность определения стоимости объекта оценки, ее итоговую величину, ограничения и пределы применения полученного результата, а также дату определения стоимости объекта оценки.

8. В целях однозначного толкования норм законопроекта в пункте 1 части 1 статьи 11 законопроекта необходимо уточнить, требуется ли согласие федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, Российской академии наук и созданных ей организаций для прекращения их права постоянного (бессрочного) пользования, права безвозмездного срочного пользования земельными участками.

Дополнительного обсуждения требует предусмотренная законопроектом возможность прекращения обязательств по договорам аренды земельных участков, договорам безвозмездного срочного пользования земельными участками, а также по договорам аренды федерального недвижимого имущества, расположенного на указанных земельных участков в отношении арендаторов, не являющихся федеральными государственными унитарными предприятиями и федеральными государственными учреждениями. Предлагаемая законопроектом конструкция прекращения указанных прав является, по сути, изъятием земельных участков и расположенного на них недвижимого имущества для любых арендаторов федерального недвижимого имущества.

9. Согласно части 1 статьи 4 законопроекта имущество Фонда формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации в виде находящихся в федеральной собственности земельных участков и расположенного на них федерального недвижимого имущества.

Вместе с тем следует учитывать, что на основании статьи 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" действие указанного федерального закона распространяется на отчуждение земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости. При доработке законопроекта ко второму чтению необходимо предусмотреть изменения в Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" в части исключения из сферы действия указанного федерального закона случаев отчуждения передаваемого Фонду имущества, в том числе земельных участков, занятых объектами федерального недвижимого имущества.

10. На основании части 6 статьи 4 законопроекта продажа земельных участков Фонда с расположенным на них недвижимым имуществом производится способами, предусмотренными для государственного имущества законами о приватизации государственного и муниципального имущества. По мнению Комитета, данная норма подлежит уточнению.

Так, статьей 13 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" предусмотрены ряд способов приватизации государственного и муниципального имущества, применение которых в деятельности Фонда не будет являться целесообразным и эффективным. Кроме того, в законопроекте не раскрывается конкретный механизм применения указанных способов приватизации государственного и муниципального имущества.

11. Законопроектом Фонд наделяется полномочиями по контролю за осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению находящимися в федеральной собственности земельными участками, а также расположенным на них федеральным недвижимым имуществом.

Порядок передачи полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации установлен статьей 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Пунктом 8 данной статьи определены случаи, в которых полномочия Российской Федерации могут передаваться федеральными законами без предоставления субвенций из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации. В таких случаях осуществление переданных полномочий производится в соответствии с пунктом 7 указанной статьи, в котором предусмотрено, что если федеральные законы, предусматривающие передачу полномочий Российской Федерации, не закрепляют права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контроля и надзора за осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий, а также порядок изъятия соответствующих полномочий, то субъекты Российской Федерации реализуют соответствующие права и осуществляют обязанности самостоятельно.

Таким образом, положения законопроекта должны быть соотнесены с нормами Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в том числе в части осуществления контроля и надзора за переданными полномочиями Российской Федерации.

12. В части 8 статьи 4 законопроекта не указаны конкретные средства массовой информации, в которых публикуются отчеты об использовании имущества Фонда. Кроме того, целесообразно в указанной статье законопроекта предусмотреть необходимость размещения такой информации на официальном сайте Фонда в сети "Интернет".

В целом принятие указанного законопроекта позволит вовлечь в хозяйственный оборот, прежде всего в целях жилищного строительства, находящиеся в федеральной собственности и неэффективно используемые либо неиспользуемые земельные участки, содействовать их обустройству путем строительства объектов инфраструктуры, и, в конечном итоге, увеличить темпы роста жилищного строительства и предложение на рынке жилья для граждан с различными уровнями доходов.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по строительству и земельным отношениям поддерживает проект федерального закона N 69711-5 "О Федеральном фонде содействия развитию жилищного строительства" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

М.Л. Шаккум