Заключение на проект федерального закона N 321851-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 5 мая 2008 г. N вн2.21/1759
по проекту федерального закона N 321851-4 "О введении в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы и внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Проект названного федерального закона направлен, как следует из пояснительной записки, "на практическую реализацию наказания в виде ограничения свободы, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации".

Анализ представленного законопроекта показывает, что он посвящен не введению в действие уже существующих в УК РФ (статьи 44, 45, 53) и в УИК РФ (глава 8, статьи 47-60) положений об уголовном наказании в виде ограничения свободы, а предлагают совершенно новый вид наказания под тем же названием, но концептуально отличающийся от нынешнего.

В этой связи вступление в силу положений статей 2 и 4 проекта о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации должно предшествовать вступлению в силу статей 1 и 3 проекта о введении в действие положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации о наказании в виде ограничения свободы.

Второе замечание концептуального характера касается неточного определения в проекте места ограничения свободы в системе мер уголовно-правового характера, применяемых к совершившим преступления лицам.

Так, в соответствии с существующими в статье 53 УК РФ и главе 8 УИК РФ положениями ограничение свободы должно было заключаться в содержании осужденного, достигшего к моменту вынесения приговора 18-летнего возраста, в специальном учреждении без изоляции от общества в условиях осуществления за ним надзора. В качестве специальных учреждений для отбывания этого наказания предполагались исправительные центры, находящиеся, как правило, в пределах территории субъекта Российской Федерации, в котором осужденные проживали или были осуждены.

Осужденные были бы обязаны: выполнять Правила внутреннего распорядка исправительных центров; работать там, куда они направлены администрацией исправительного центра; постоянно находиться в пределах исправительного центра, не покидать его без разрешения администрации; проживать в специально предназначенных для осужденных общежитиях и не покидать их в ночное время без разрешения администрации исправительного центра; участвовать без оплаты труда в работах по благоустройству зданий и территорий исправительного центра; постоянно иметь при себе документ установленного образца, удостоверяющий личность осужденного. Осужденные, а также помещения, в которых они проживают, могли подвергаться обыску, а вещи осужденных - досмотру.

Ограничение свободы именно в таком виде предусматривалось в статьях Особенной части УК РФ в качестве единственной реальной альтернативы лишению свободы за преступления небольшой или средней тяжести, а в случае злостного уклонения осужденного от отбывания ограничения свободы, оно заменялось бы лишением свободы на срок ограничения свободы с зачетом времени в срок лишения свободы из расчета один день лишения свободы за один день ограничения свободы.

Проектные изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации по существу сводят этот вид наказания к соблюдению осужденным по месту жительства установленных приговором суда ограничений под надзором специализированного государственного органа - уголовно-исполнительной инспекции. Эти ограничения в основном состоят из следующих запретов - уходить из дома в определенное время суток, пребывать в определенных местах городского (сельского) поселения и (или) муниципального района, выезжать по личным делам за пределы поселения и (или) муниципального района, посещать места проведения массовых мероприятий или участвовать в них, изменять место жительства, работы и учебы без предварительного уведомления и согласия специализированного органа. При этом на осужденного возлагаются обязанности - явиться для постановки на учет в уголовно-исполнительную инспекцию, где осужденный подвергается дактилоскопической регистрации и фотографированию, соблюдать установленные судом ограничения, являться по вызову в уголовно-исполнительную инспекцию для дачи устных и письменных объяснений, уведомлять уголовно-исполнительную инспекцию о своем выезде, об изменении места жительства, пребывания или работы.

Такое "ограничение свободы" можно отнести скорее к мерам принудительного воздействия, а не к виду уголовного наказания. По своему содержанию проектный вариант этого вида наказания практически полностью воспроизводит институт административного надзора (см. Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. N 5364-VI (в редакции Указов Президиума Верховного Совета СССР от 12.06.70 N 5255-VII, от 05.03.81 N 4087-Х, от 22.09.83 N 10007-Х), который до настоящего времени законодательно не отменен, но и не применяется.

Административный надзор являлся принудительной мерой и устанавливался для наблюдения за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы, предупреждения с их стороны преступлений и оказания на них необходимого воспитательного воздействия. К лицам, в отношении которых устанавливался административный надзор, применялись ограничения, аналогичные ограничениям, которые проект предлагает устанавливать для лиц, осужденных к ограничению свободы. Порядок и условия осуществления административного надзора, права и обязанности лиц, в отношении которых он устанавливался, а также органов, осуществляющих такой надзор, тождественны предлагаемым проектом порядку исполнения и отбывания наказания в виде ограничения свободы, а также правам и обязанностям соответственно осужденных и уголовно-исполнительной инспекции.

Нельзя не отметить также, что ограничение свободы в предлагаемой проектом редакции весьма сходно и с условным осуждением (см. статью 73 УК РФ), поскольку правовое положение осужденных к ограничению свободы фактически не будет отличаться от правового положения условно осужденных лиц, о чем свидетельствует сопоставление порядка и условий отбывания ограничения свободы в проектном варианте, с одной стороны, (части первая, четвертая - шестая проектной статьи 53 УК РФ, проектные статьи 47, 49 - 51, 53 УИК РФ) и условного осуждения, с другой (части пятая - седьмая статьи 73, часть третья статьи 74 УК РФ, статьи 187, 188 и 190 УИК РФ). Во многом совпадают предусмотренные для этих категорий осужденных ограничения; и те, и другие осужденные обязаны являться по вызову в уголовно-исполнительные инспекции по месту жительства, которые осуществляют надзор в отношении них и ведут персональный учет (см. статьи 47 и 49 УИК РФ в проектной редакции и статьи 187 и 188 УИК РФ).

Однако и условное осуждение, как один из способов назначения наказания (реально или условно), не является самостоятельным видом уголовного наказания.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что по своему содержанию (набору правоограничений) ограничение свободы в предлагаемом проектом варианте весьма сложно отнести к полноценному виду уголовного наказания, которое может назначаться как в качестве основного так и дополнительного. Полагаем, что по своему содержанию его можно рассматривать как дополнительный вид наказания.

В теории уголовного права и законодательной практике в качестве основных видов уголовного наказания всегда выступают самые строгие виды наказаний. Однако характер и объем правоограничений, которые влечет ограничение свободы в проектной редакции, не позволяет занять этому виду наказания то место в системе наказаний, которое ему было отведено изначально (статья 44 УК РФ). Ограничение свободы, заключающееся в исполнении осужденным по месту жительства установленных ограничений под надзором уголовно-исполнительной инспекции, не вписывается в имеющуюся в Уголовном кодексе Российской Федерации систему наказаний, которая построена в его статье 44 по принципу: от наиболее мягкого к наиболее строгому виду наказания (от пункта "а) штраф" до пункта "н) смертная казнь").

Исходя из иерархии видов наказания, предусмотренных в статье 44 УК РФ, устанавливается система лишений и ограничений прав и свобод осужденного, которые могут заключаться в ограничении права распоряжаться своей заработной платой, права заниматься определенной профессиональной деятельностью, в лишении прав, льгот и преимуществ, связанных с соответствующим званием, чином или наградой, в ограничении или лишении права на свободный труд, в ограничении и лишении права на личную свободу и права на жизнь.

Анализ предложенного проектом объема правоограничений для наказания в виде ограничения свободы позволяет сделать вывод о том, что в системе уголовных наказаний этот вид наказания должен идти после наказания в виде штрафа или, во всяком случае, до наказания в виде обязательных работ. Это в свою очередь потребует пересмотра последовательности изложения видов наказаний в санкциях некоторых статей Особенной части УК РФ, предусматривающих альтернативные наказания в виде штрафа, обязательных работ, исправительных работ, ограничения свободы, поскольку должен быть соблюден принцип от менее строгого к более строгому виду наказания.

В этой связи представляется необоснованным сохранение в статье 53 УК РФ "Ограничение свободы" правила, согласно которому в случае злостного уклонения осужденного от отбывания наказания в виде ограничения свободы суд может заменить неотбытый срок лишением свободы из расчета один день лишения свободы за один день ограничения свободы. Тогда как более строгие виды наказаний в аналогичном случае заменяются лишением свободы из расчета: один день лишения свободы - за три дня исправительных работ (часть четвертая статьи 50 УК РФ), за 8 часов обязательных работ (часть третья статьи 49 УК РФ).

Что касается проектных предложений о включении в санкции ряда статей Особенной части УК РФ ограничения свободы в качестве дополнительного наказания, то с учетом содержательной стороны ограничений, составляющих сущность этого вида наказания, в целях предупреждения совершения преступлений, связанных с террористической деятельностью, с экстремизмом, с незаконным оборотом наркотических средств, с вовлечением несовершеннолетних в преступную деятельность, в том числе в занятие проституцией, с незаконным распространением порнографических материалов, с изготовлением и оборотом материалов или предметов с порнографическими изображениями несовершеннолетних, со шпионажем, с наемничеством, полагаем необходимым дополнить санкции этих статей дополнительным видом наказания - ограничением свободы (см. статьи 131-133, 150, часть третью статьи 151, 156, статьи 205.1, 212, 226, 228.1, 229, 230, 232, 240 -242.1, 276, 282 - 282.2, 322.1, 355, 359 УК РФ).

Вместе с тем вызывает сомнение обоснованность сохранения ограничения свободы как основного вида наказания в санкциях статей 270 УК РФ "Неоказание капитаном судна помощи терпящим бедствие" (пункт 77 статьи 2 проекта) и 271 УК РФ "Нарушение правил международных полетов", поскольку непонятно, какие ограничения из числа перечисленных в статье 53 УК РФ могут быть установлены для виновных лиц, учитывая специфику их профессиональной деятельности. Также неясен подход законопроекта, при котором за применение насилия в отношении осужденного предлагается установить дополнительное наказание в виде ограничения свободы (пункт 84 статьи 2 проекта), а за то же деяние, но совершенное в отношении сотрудника места лишения свободы или места содержания под стражей, такое дополнительное наказание не предусматривается. В ряде случаев проектные изменения повлекут создание статей УК РФ, одни части которых будут предусматривать дополнительное наказание за менее опасную разновидность преступления, а следующие за ними и описывающие более опасные разновидности того же деяния дополнительного наказания предусматривать не будут (статьи 281 и 321 УК РФ - соответственно пункты 81 и 84 статьи 2 проекта).

По проекту имеются также следующие постатейные замечания.

По статье 2.

1.1. Предусмотренное частью третьей новой редакции статьи 53 УК РФ положение о том, что с учетом характера и степени общественной опасности совершенного преступления и личности осужденного суд может заменить лишение свободы за преступления небольшой или средней тяжести наказанием в виде ограничения свободы (пункт 4), на наш взгляд, излишне и необоснованно помещено в статью 53 УК РФ, поскольку вопросы, связанные с возможностью назначения более мягкого наказания, чем предусмотрено за данное преступление, причем независимо от вида наказания, уже урегулированы частью второй статьи 60 и статьей 64 УК РФ. В этой связи текст части третьей проектной редакции статьи 53 УК РФ следует исключить.

1.2. Предлагаемый проектом в части шестой статьи 53 УК РФ порядок исчисления срока наказания - из расчета один день лишения свободы за один день ограничения свободы - при замене неотбытого срока ограничения свободы лишением свободы (пункт 4) не корреспондируется с положениями подпункта "б" части первой статьи 71 и с частью третьей статьи 72 УК РФ, предусматривающими, что одному дню лишения свободы (или содержания под стражей) соответствуют два дня ограничения свободы.

2. Учитывая, что проект данного федерального закона направлен на введение в действие такого вида уголовного наказания как ограничение свободы, неясны цель и основания внесения изменений в статьи 73 и 74 УК РФ (пункты 5 и 6), посвященные назначению наказания условно, то есть условному осуждению, тем более что проектом предлагается исключить ограничение свободы из видов наказания, которые могут быть назначены условно (подпункт "а" пункта 5).

В этой связи предлагаемая проектом в части шестой статьи 73 УК РФ (подпункт "в" пункта 5) замена наименования специализированного государственного органа, осуществляющего контроль за поведением условно осужденного, на специализированный государственный орган, осуществляющий надзор за отбыванием наказания в виде ограничения свободы, представляется лишенной какого-либо смысла.

Кроме того, действующая редакция части пятой статьи 73 УК РФ, касающаяся перечня обязанностей, которые могут быть возложены судом на условно осужденного, по своему содержанию является более полной и конкретной, чем проектная редакция данной нормы УК РФ (подпункт "б" пункта 5).

Что касается проектной редакции части третьей статьи 74 УК РФ (пункт 6), то она, в отличие от действующей редакции этой нормы УК РФ, не учитывает структурного построения статьи 74 УК РФ, где во второй ее части говорится о последствиях однократного уклонения от исполнения условно осужденным возложенных на него судом обязанностей или однократного совершения нарушения общественного порядка, за которое на него было наложено административное взыскание, а в части третьей - о последствиях систематического или злостного неисполнения в течение испытательного срока возложенных судом на условно осужденного обязанностей, а также о случае, когда условно осужденный скрылся от контроля.

Предлагая в качестве основания отмены условного осуждения и исполнения наказания, назначенного приговором, только систематическое нарушение условно осужденным общественного порядка, проект в своей статье 2 оставляет без внимания урегулирование ситуации, когда условно осужденный не нарушал общественный порядок, но злостно уклонялся от исполнения возложенных на него судом обязанностей.

С учетом высказанных замечаний полагаем необходимым исключить из текста законопроекта положения, изложенные в подпунктах "б" и "в" пункта 5 и в пункте 6 статьи 2 проекта.

3. Поскольку проектом устанавливается, что ограничение свободы в качестве основного наказания может назначаться на срок от двух месяцев до четырех лет (пункт 4 статьи 2 проекта - часть вторая новой редакции статьи 53 УК РФ), требуется внесение изменений во второй абзац части третьей статьи 109 УК РФ, предусматривающий наказание в виде ограничения свободы на срок до пяти лет.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "во второй абзац части третьей статьи 109 УК РФ" следует читать "в часть третью статьи 109 УК РФ"

Аналогичное замечание вызывают абзац второй части второй статьи 235 УК РФ и абзац второй части второй статьи 268 УК РФ.

4. Предлагаемые проектом изменения в абзац второй части второй статьи 118 УК РФ (пункт 17) не учитывают того обстоятельства, что степень общественной опасности преступления, предусмотренного частью второй статьи 118 УК РФ, выше степени общественной опасности преступления, предусмотренного частью первой этой же статьи, о чем свидетельствует наличие в диспозиции части второй статьи 118 УК РФ квалифицирующего признака - совершение деяния вследствие ненадлежащего исполнения лицом своих профессиональных обязанностей, а также более строгий размер наказания, предусмотренный в санкции этой нормы.

В этой связи размер наказания (в частности - ограничения свободы), предусмотренный в санкции части второй статьи 118 УК РФ, во всяком случае, не должен быть ниже размера такого вида наказания, предусмотренного в санкции части первой этой же статьи (до трех лет).

С учетом изложенного полагаем целесообразным пункт 17 из статьи 2 проекта исключить.

По статье 4 проекта.

1. Проектная редакция статьи 48 УИК РФ "Исчисление срока ограничения свободы" не учитывает того обстоятельства, что наказание в виде ограничения свободы может назначаться как в качестве основного, так и в качестве дополнительного вида наказания (пункт 4 статьи 2 проекта - часть вторая статьи 53 УК РФ). В этой связи проект оставляет открытыми вопросы о порядке исчисления срока наказания в виде ограничения свободы, назначенного в качестве дополнительного вида наказания, о порядке исчисления срока такого вида наказания при замене неотбытой части лишения свободы ограничением свободы и о зачете времени следования из исправительного учреждения к месту жительства.

2. В проектной редакции статьи 51 УИК РФ "Ответственность за нарушение порядка и условий отбывания наказания в виде ограничения свободы и за уклонение от его отбывания" с учетом содержания ее части третьей, определяющей понятие злостного уклонения от отбывания наказания, следует предусмотреть положения о сроке действия наложенного взыскания. В противном случае возникает вопрос, в течение какого срока после применения к осужденному взыскания вновь совершенное нарушение порядка и условий отбывания наказания должно считаться повторным.

Кроме того, определение злостного уклонения от отбывания наказания в виде ограничения свободы, на наш взгляд, следует дополнить случаем, когда осужденный скрылся с места жительства и его местонахождение неизвестно, как это сделано в отношении определения понятий злостного уклонения от отбывания наказаний в виде обязательных работ (часть первая статьи 30 УИК РФ) и исправительных работ (часть третья статьи 46 УИК РФ).

3. Проектная редакция статьи 52 УК РФ наряду со сроками наложения взысканий на осужденных к ограничению свободы предусматривает сроки исполнения взысканий. Остается неясным, что понимать под исполнением двух предлагаемых мер взыскания - предупреждения и официального предостережения (проектная редакция статьи 51 УИК РФ) и в связи с чем для их исполнения может потребоваться тридцатидневный срок.

4. Заслуживает дополнительного обсуждения вопрос о целесообразности включения в главу 8 УИК РФ специальной статьи о мерах поощрения, применяемых к осужденным к этому виду наказания (проектная редакция статьи 54 УИК РФ).

В отличие от наказаний, связанных с изоляцией осужденного от общества, в ходе исполнения которых применение мер поощрения к осужденному влияет на изменение условий отбывания наказания, на объем предоставляемых ему льгот, на возможность досрочного освобождения от отбывания наказания и т.п., применение мер поощрения при исполнении наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества, с учетом характера правоограничений, связанных с отбыванием этих видов наказаний, не может повлечь для осужденного каких-либо правовых последствий.

Проектная редакция статьи 54 УИК РФ, предлагающая в качестве единственной меры поощрения досрочное снятие ранее наложенного взыскания, создает ситуацию, при которой возможность поощрения будет допускаться фактически только для нарушителей порядка и условий отбывания наказания, имеющих неснятые или непогашенные взыскания.

Помимо этого, наименование статьи 54 УИК РФ в проектной редакции, а также наименование и содержание части первой статьи 52 УИК РФ в проектной редакции, говорящие о мерах поощрения, не согласуются с содержанием статьи 54 УИК РФ, которая предусматривает только одну меру поощрения.

5. Проектная редакция части первой статьи 190 УИК РФ (подпункт "а" пункта 17), на наш взгляд, необоснованно исключает такое основание вынесения предупреждения о возможности отмены условного осуждения как уклонение условно осужденного от исполнения возложенных на него судом обязанностей. В свою очередь проектные редакции частей четвертой и пятой статьи 190 УИК РФ (подпункт "б" пункта 17) исключают злостное неисполнение условно осужденным в течение испытательного срока возложенных на него судом обязанностей из перечня оснований отмены условного осуждения и исполнения наказания, назначенного приговором суда.

Эти проектные предложения создадут правовой пробел, поскольку оставляют не урегулированными ситуации, когда условно осужденный не нарушал общественный порядок, но уклонялся (в т.ч. злостно) от исполнения возложенных на него судом обязанностей.

По статье 5.

1. Предлагаемые проектом изменения в статью 397 УПК РФ "Вопросы, подлежащие рассмотрению судом при исполнении приговора" (пункт 2) требуют корреспондирующих им изменений в часть четвертую статьи 396 УПК РФ "Суды, разрешающие вопросы, связанные с исполнением приговора".

Кроме того, поскольку в соответствии с проектной редакцией статьи 53 УК РФ ограничение свободы назначается в виде установления осужденному определенных ограничений, в тексте нового пункта 8.1, которым проект предлагает дополнить статью 397 УПК РФ, следует говорить об отмене либо дополнении ограничений, а не возложенных на осужденного обязанностей.

2. С учетом характера и сущности такого вида наказания как ограничение свободы (проектная редакция статьи 53 УК РФ - пункт 4 статьи 2 проекта) полагаем целесообразным исключить этот вид наказания из перечня наказаний, по которым суд может отсрочить исполнение приговора, для чего внести соответствующие изменения в часть первую статьи 398 УПК РФ "Отсрочка исполнения приговора".

Замечания юридико-технического характера переданы в Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству в рабочем порядке.

И.о. начальника управления

М.Н. Ласточкина