Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 июня 2004 г. N 56-Г04-10 Решение краевого суда, которым отказано в удовлетворении заявления Администрации муниципального образования города Владивосток о признании противоречащей федеральному закону, недействующей статьи 27 Закона Приморского края от 29 декабря 2003 года N 91-КЗ "О краевом бюджете на 2004 год", определено оставить без изменения, поскольку данная норма не противоречит федеральному законодательству

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 июня 2004 г. N 56-Г04-10

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Лаврентьевой М.Н.

судей Емышевой В.А., Еременко Т.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по жалобе Администрации муниципального образования города Владивосток о признании противоречащей федеральному закону, недействующей статьи 27 Закона Приморского края от 29 декабря 2003 года N 91-КЗ "О краевом бюджете на 2004 год" по кассационной жалобе Администрации муниципального образования города Владивосток на решение Приморского краевого суда от 18 марта 2004 г., которым в удовлетворении заявленного требования отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Емышевой В.А., объяснения представителя Администрации муниципального образования города Владивосток Сорочинского А.Б., поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя Департамента финансов Щедрину Н.Ф., возражавшую против удовлетворения кассационной жалобы, выслушав заключение прокурора Засеевой Э.С., полагавшей жалобу необоснованной, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Статьей 27 Закона Приморского края от 29 декабря 2003 года N 91-КЗ "О краевом бюджете на 2004 год" разграничены предметы ведения и полномочия по осуществлению расходов по разделам "Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства", установлено, что за счет средств краевого бюджета осуществляются расходы на содержание подразделений милиции общественной безопасности (кроме медицинских вытрезвителей); за счет средств бюджетов муниципальных образований Приморского края осуществляются расходы по содержанию медицинских вытрезвителей.

Администрация муниципального образования города Владивосток обратилась в Приморский краевой суд с заявлением о признании недействующей этой нормы в части возложения расходов по содержанию медицинских вытрезвителей на бюджеты муниципальных образований Приморского края, ссылаясь на то, что это положение противоречит федеральному законодательству: ст. 38 Закона РФ N 154-ФЗ от 28.08.1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 42 закона Приморского края "О местном самоуправлении в Приморском крае", ст. 4 закона РФ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 74 Устава Приморского края, ст.ст. 130, 131 Бюджетного Кодекса РФ.

Приморский областной суд постановил приведенное выше решение.

В кассационной жалобе заявитель ставит вопрос об отмене судебного решения, ссылаясь на ошибочность выводов суда о соответствии оспоренного пункта закона требованиям федерального закона.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия не находит оснований к отмене судебного решения.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд 1 инстанции пришел к правильному выводу о том, что постановление в оспоренной части принято Законодательным собранием Приморского края в пределах своей компетенции и не противоречит действующему законодательству.

Согласно п. 4 ст. 5 Федерального закона N 154-ФЗ от 28.08.1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления отнесено регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. Статьей 8 Бюджетного Кодекса РФ разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами также отнесено к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Следовательно, произведенное в статье 27 оспариваемого закона разграничение предметов ведения и полномочий произведено Законодательным собранием Приморского края в пределах компетенции.

Оспаривая ст. 27 закона, Администрация муниципального образования город Владивосток ссылалась на то, что финансирование медицинских вытрезвителей, являющихся подразделением милиции общественной безопасности, должно осуществляться за счет средств краевого бюджета, так как это государственное полномочие, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями за счет бюджетов муниципальных образований возможно при одновременной передаче финансовых ресурсов. По мнению заявителя, закрепленное в статье 27 оспариваемого Закона Приморского края положение о разграничении предметов ведения и полномочий в части содержания медицинских вытрезвителей и возложения указанного полномочия на муниципальные образования края без передачи финансовых ресурсов незаконно.

Довод заявителя правильно признан судом 1 инстанции необоснованным.

П. 2 ст. 38 ФЗ N 154-ФЗ от 28.08.1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Согласно ч. 5 ст. 74 Устава Приморского Края от 6 октября 1995 года N 14-КЗ, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными полномочиями органов государственной власти с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

По смыслу приведенных норм, компенсация производится только в случае передачи органам местного самоуправления полномочий органов государственной власти или изменения расходных обязательств бюджетов муниципальных образований в течение финансового года.

Однако содержание медицинских вытрезвителей не отнесено каким-либо законом к полномочиям органов государственной власти.

Статьей 2 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года N 1026-1 "О милиции'' установлено, что одной из задач милиции (как криминальной, так и милиции общественной безопасности) является охрана общественного порядка. Согласно ст. 9 указанного закона основными задачами милиции общественной безопасности является обеспечение общественной безопасности личности, общественной безопасности, охрана собственности, общественного порядка и др. Финансирование милиции осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов (ст. 35).

Таким образом, четкого разграничения по источникам финансирования милиции общественной безопасности Закон Российской Федерации "О милиции" не содержит.

Постановлением Правительства РФ от 07.12.2000 N 926 "О подразделениях милиции общественной безопасности" (в ред. Постановления Правительства РФ от 26.07.2001 N 558) утверждены структура милиции общественной безопасности, структура милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств федерального бюджета. Медицинские вытрезвители при органах внутренних дел отнесены указанным постановлением к милиции общественной безопасности (п. 7 структуры), финансирование которой не производится из федерального бюджета.

Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 209 "О милиции общественной безопасности" также не закрепляет медицинские вытрезвители в числе подразделений милиции общественной безопасности, финансирование которых осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Статьей 85 Бюджетного кодекса РФ обеспечение правоохранительной деятельности отнесено к расходам, совместно финансируемым из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований.

Согласно ст. 14 БК РФ бюджет муниципальных образований (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью отнесены пп. 8 п. 2 ст. 6 ФЗ N 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения. Расходы по содержанию муниципальных органов охраны общественного порядка финансируются в силу ст. 87 БК РФ исключительно их местных бюджетов.

В соответствии с ч. 6 ст. 9 ФЗ "О милиции" создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, осуществляется в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с МВД РФ. Численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, устанавливается соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При этом она не должна быть ниже нормативов, утверждаемых министром внутренних дел Российской Федерации (ст. 9).

Во исполнение требований ст. 9 Закона РФ "О милиции" администрация Приморского края постановлением от 12 сентября 2003 г. N 274 "О порядке создания, реорганизации и ликвидации подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств бюджетов Приморского края и муниципальных образований края" утвердила Положение о порядке создания, реорганизации и ликвидации подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств бюджета Приморского края и Положение о порядке создания, реорганизации и ликвидации подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств бюджетов муниципальных образований Приморского края.

П. 2, 5 указанного Положения установлено, что медицинские вытрезвители, иные подразделения, необходимые для решения задач, возлагаемых на милицию общественной безопасности действующим законодательством Российской Федерации, содержащиеся за счет средств бюджетов муниципальных образований, создаются, реорганизуются и ликвидируются в муниципальных образованиях Приморского края по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации. Финансовое и материально-техническое обеспечение подразделений милиции общественной безопасности осуществляется в соответствии с расходами, предусмотренными в бюджетах муниципальных образований на текущий год.

Бюджетный кодекс в статье 85 предусмотрел возможность на уровне субъектов Российской Федерации законодательного разграничения расходных полномочий по финансированию вида обязательств, вытекающего из законодательства Российской Федерации в случае, если реализация бюджетных обязательств определена за счет бюджетов различных уровней, то есть без четкого прописывания. Обязанности передачи средств при таком разграничении полномочий Бюджетным кодексом не предусмотрено. Это не является ни передачей отдельного государственного полномочия, ни изменением расходных обязательств бюджетов муниципальных образований края в течение финансового года, что требует одновременной передачи средств.

Ссылки заявителя на ст. 130, 131 БК РФ являются необоснованными, поскольку разграничение предметов ведения и возникающие вследствие этого расходные полномочия местных бюджетов по содержанию медицинских вытрезвителей не могут расцениваться как дополнительные расходы местных бюджетов, требующие компенсации из краевого бюджета.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о том, что ст. 27 Закона не перекладывает на бюджеты муниципальных образований обязанность администрации Приморского края содержать милицию общественной безопасности, а разграничивает предметы ведения и полномочия по осуществлению расходов на содержание милиции общественной безопасности.

Ссылка в жалобе на ч. 7 ст. 9 ФЗ "О милиции" также является необоснованной. Федеральный закон "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" установил, что законодательные акты Российской Федерации, действующие на территории Российской Федерации, действуют в части, не противоречащей Кодексу. Ч. 7 ст. 9 Закона Российской Федерации "О милиции" может применяться лишь в части, не противоречащей Бюджетному кодексу, а именно только в двух предусмотренных Бюджетным кодексом случаях: при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 130 БК РФ) и в случае изменения расходных обязательств местных бюджетов в течение финансового года (ст. 131 БК РФ).

Разграничение предметов ведения и возникающие вследствие этого расходные полномочия местных бюджетов по содержанию медицинских вытрезвителей не могут расцениваться как дополнительные расходы местных бюджетов., требующие компенсации из краевого бюджета, так как вышеназванные специальные статьи 130 и 131 Бюджетного кодекса конкретизируют общую норму статьи 86 Бюджетного кодекса в части того, что является для местных бюджетов дополнительными расходами.

Как правильно указал суд в решении, обязанности передачи средств при таком разграничении полномочий БК РФ не предусмотрено, поскольку это не является ни передачей отдельного государственного полномочия, ни изменения расходных обязательств бюджетов муниципальных образований в течение финансового года, что требует одновременной передачи средств.

В кассационной жалобе заявитель ссылается на отсутствие порядка согласования распределения и закрепления расходов с органами местного самоуправления. Однако это обстоятельство само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемых положений нормативного правового акта и не является основанием для отмены решения. Как видно из материалов дела, такое разграничение предметов ведения и расходных обязательств существует в законах о краевом бюджете начиная с 1998 года и до настоящего времени не оспаривалось.

Порядок согласования распределения и закрепления расходов с органами местного самоуправления согласно п. 2 ст. 85 БК РФ определяется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Как установлено в ходе судебного разбирательства, в Приморском крае сложился порядок согласования на стадии защиты местных бюджетов при формировании проекта краевого бюджета с целью определения минимальных местных бюджетов и расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, в котором принимают участие представители органов местного самоуправления. И такой порядок не противоречит БК РФ. При согласовании бюджета на 2004 г. представители местного самоуправления также присутствовали, чего не отрицал заявитель в кассационной жалобе.

С учетом изложенных обстоятельств кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Приморского краевого суда от 18 марта 2004 г. - оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации муниципального образования города Владивосток - без удовлетворения.