Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 июля 2005 г. N 56-Г05-6 Суд оставил без изменения решение суда, которым удовлетворено заявление о признании недействующими отдельных положений Закона Приморского края от 29 декабря 2004 г. (с последующими изменениями) "О краевом бюджете на 2005 год", поскольку вывод суда о противоречии оспариваемых норм федеральному законодательству основан на анализе действующего законодательства, мотивирован и соответствует требованиям закона

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 июля 2005 г. N 56-Г05-6

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.

судей Харланова A.B., Емышевой Г.А.

рассмотрела в судебном заседании 27 июля 2005 г. гражданское дело по кассационным жалобам Законодательного Собрания Приморского края и Департамента финансов Приморского края на решение Приморского краевого суда от 11 апреля 2005 г., которым удовлетворено заявление Администрации г. Владивостока о признании недействующими отдельных положений Закона Приморского края от 29 декабря 2004 г. (с последующими изменениями) "О краевом бюджете на 2005 год".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова A.B., объяснения представителя Департамента финансов Приморского края Щедриной Н.Ф., представителя Администрации г. Владивостока Сорочинского А.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Администрация г. Владивостока обратилась в суд с заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению пункта 3 приложения N 17 к Закону Приморского края от 29 декабря 2004 года N 200-КЗ "О краевом бюджете на 2005 год".

В последующем заявленные требования были уточнены, заявитель просил признать недействующими и не подлежащими применению положения Закона Приморского края от 29 декабря 2004 года N 200-КЗ (в редакции Закона Приморского края от 4 февраля 2005 года N 222-КЗ "О краевом бюджете Приморского края"), а именно: абзац 8 пункта 1 статьи 23 в части слов "непосредственно связанных с учебным процессом", в Приложении N 19 к Закону в пункте 3: абзац 1 в части слов "непосредственно связанные с учебным процессом" и абзац 10.

Администрация г. Владивостока указала, что оспариваемые положения закона противоречат пункту 6.1 статьи 29 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании", поскольку в ведении субъектов Российской Федерации в области образования находится обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов).

При этом, федеральным законодательством не установлены разграничения в оплате труда педагогических работников и персонала, работа которого связана с организацией деятельности образовательного учреждения.

Между тем, оспариваемыми положениями Закона "О краевом бюджете на 2005 год" определено, что в финансирование не включаются расходы на оплату труда персонала, занимающегося общими воспитательными вопросами, уборкой и поддержанием зданий, организацией питания, медицинским обслуживанием, подвозом учащихся и их охраной.

Возлагая на органы местного самоуправления обязанность по финансированию оплаты труда части работников общеобразовательных учреждений, денежные средства на компенсацию которых не переданы, нарушаются права г. Владивостока, бюджет которого принят с дефицитом. Часть работников общеобразовательных учреждений останется без заработной платы, что приведет к социальной напряженности.

Решением Приморского краевого суда от 11 апреля 2005 г. заявление удовлетворено.

В кассационных жалобах Законодательного Собрания Приморского края и Департамента финансов Приморского края поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

Согласно пункта "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу пунктов 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Указанные конституционные принципы закреплены и в пункте 1 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В подпункте "б" пункта 1 статьи 5 данного закона указано, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Доводы представителей Законодательного Собрания Приморского края и Департамента финансов администрации Приморского края о том, что в оспариваемых положениях закона было произведено определение порядка установления и исполнения расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета Приморского края, разграничены полномочия средств бюджетов Приморского края и бюджетов муниципальных образований Приморского края по финансированию обеспечения образовательного процесса в соответствии с основными принципами бюджетного законодательства Российской Федерации, правового положения субъектов бюджетных отношений и порядка регулирования межбюджетных отношений, а также полномочиями, закрепленными в статье 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, суд правильно признал несостоятельными исходя из следующего.

Согласно пункта 4 статьи 5 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления отнесено регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.

Статья 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации закрепляет принцип самостоятельности бюджетов, в силу чего органы государственной власти Приморского края самостоятельно формируют и утверждают краевой бюджет, самостоятельно в соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации определяют доходные источники краевого бюджета и направления расходования средств краевого бюджета.

Действительно, статьей 8 Бюджетного Кодекса Российской Федерации закреплено, что в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов Российской Федерации относится определение порядка установления и исполнения расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации.

Между тем, суд правильно указал в решении, что поскольку на федеральном уровне определен порядок установления и исполнения расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации в области образования, то установленный Законодательным Собранием Приморского края порядок не должен ему противоречить.

Так, Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в подпункте 13 пункта 2 статьи 26.3 отнес к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне вопросы образования урегулированы Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании".

Пунктом 6.1 статьи 29 указанного закона отнесено к ведению субъектов Российской Федерации в области образования обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а так же дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации.

Проанализировав содержание указанных законов, суд пришел к правильному выводу о том, что на федеральном уровне определены исключения из выделения субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам, а именно только расходы на содержание зданий и коммунальных расходов.

Доводы администрации г. Владивосток о том, что несение остальных расходов в области образования отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации в связи с этим правильно признаны обоснованными.

Кроме того, подпункт 11 пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнес к вопросам местного значения муниципальных районов организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего среднего (полного) общего образования по основным образовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Аналогичное закрепление полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов получили в статье 31 Закона Российской Федерации "Об образовании".

В абзаце 8 пункта 1 статьи 23 Закона Приморского края "О краевом бюджете на 2005 год" за счет субвенций, передаваемых бюджетам муниципальных образований Приморского края, определена реализация основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений, расходов на приобретение учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и на хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из бюджетов муниципальных образований Приморского края), непосредственно связанных с учебным процессом.

В Приложении N 19 к Закону, содержащем "Методику распределения субвенций бюджетам муниципальных образований Приморского края на выполнение органами местного самоуправления государственных полномочий по реализации государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях в 2005 году" в абзаце 1 пункта 3 указано, что под расходами на финансирование общеобразовательного процесса, сопоставимыми по структуре, понимаются текущие расходы муниципальных образовательных учреждений на оплату труда работников общеобразовательных учреждений (заработная плата педагогического, административного, учебно-вспомогательного персонала, начисления на оплату труда, повышение разрядов и аттестация работников (и материальные затраты (расходы на приобретение учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и на хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из бюджетов муниципальных образований Приморского края)), непосредственно связанные с учебным процессом.

В абзаце 3 пункта 3 указано, что в расходы на финансирование общеобразовательного процесса не включаются расходы на оплату труда персонала, работа которого связана с организацией питания, медицинским обслуживанием, подвозом учащихся, обслуживанием и содержанием основных средств (кроме библиотечного фонда), охраной, бухгалтерским учетом, ведением делопроизводства.

Доводы возражений представителей Законодательного Собрания Приморского края и Департамента финансов Приморского края о том, что для достижения главной цели выделяемых субсидий - реализация основных общеобразовательных программ, федеральный закон не отнес расходы по оплате труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений, не участвующих непосредственно в реализации основных общеобразовательных программ к расходным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, суд обоснованно признал несостоятельными исходя из следующего.

Согласно статье 43 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Под образованием в Законе "Об образовании" понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней.

Учитывая, что право на образование является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации, необходимость и важность его получения, на федеральном уровне закреплено его финансирование из средств субъектов Российской Федерации путем выделения субвенций местным бюджетам.

Анализируя положения Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года "Об образовании", суд пришел к правильному выводу о том, что понятие "образовательный процесс", содержащееся в данном законе значительно шире, чем трактуется в возражениях Законодательного Собрания и Департамента финансов Приморского края, необоснованно включающих в данный процесс только затраты, непосредственно связанные с учебным процессом.

Между тем, статьей 51 Закона "Об образовании" закреплено, что образовательное учреждение создает условия, гарантирующие охрану и укрепление здоровья обучающихся; обеспечивает медицинское обслуживание учащихся образовательного учреждения с обязательным предоставлением помещения с соответствующими условиями для работы медицинских работников; возлагается организация питания в образовательном учреждении с предоставлением для этого помещения.

Указанные функции, а также подвоз учащихся в образовательное учреждение и организация их охраны в нем, ведение делопроизводства, как обоснованно указал суд, как раз и направлены в совокупности на создание всех необходимых условий для получения учащимися образования, то есть достижения и подтверждения ими определенного образовательного ценза, удостоверяемого соответствующим документом - свидетельством о получении образования.

Исключение из выделения субвенций составляют только расходы на содержание зданий и коммунальные расходы, осуществляемые из местных бюджетов.

Таким образом, является правильным вывод суда о том, что федеральным законодательством определены объем, финансирования затрат и выделения субвенций из бюджетов субъектов Российской Федерации в области образования.

В Законе "Об образовании" не содержится понятия, кто является работником образовательного учреждения.

Вместе с тем, из содержания статьи 56 данного закона, которая регулирует трудовые отношения в системе образования следует, что образовательное учреждение является работодателем для всех работников образовательного учреждения, с которыми заключен трудовой договор (контракт). В данной статье также дополнительно указано на особенности регулирования труда педагогических работников.

Как видно из материалов дела и установлено судом, в муниципальных общеобразовательных учреждениях г. Владивостока такие договоры заключены как с педагогическими работниками, так и иными работниками образовательных учреждений.

В данной статье также дополнительно сдержатся особенности регулирования труда педагогических работников.

Нормами статьи 55 Закона "Об образовании" закреплены права работников образовательных учреждений, социальные гарантии и льготы педагогических работников конкретизированы дополнительно.

В статье 54 закона закреплены положения по оплате труда всех работников образовательных учреждений, а также установлены отдельные гарантии и положения для педагогических работников.

Подпунктом 6 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ закреплено, что к ведению муниципальных образований относится организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования.

Однако, доводы о включении в данное понятие оплаты труда работников суд обоснованно признал несостоятельными, как противоречащие федеральному законодательству.

Действительно, статьей 210 ГК РФ закреплено, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Между тем, суд обоснованно не согласился с доводами представителя Законодательного Собрания Приморского края и Департамента финансов Приморского края о том, что в данные расходы включается заработная плата работников образовательных учреждений, не принимающих непосредственного участия в обучении учащихся.

При этом суд обоснованно исходил из того, что собственник несет бремя финансовых расходов по поддержанию принадлежащего ему имущества в надлежащем состоянии: по капитальному и текущему ремонту, страхованию, регистрации, охране, коммунальным платежам, уплате налогов на имущество, специальному (техническому, санитарному и другим) осмотрам и так далее.

Оплата труда вспомогательных (технических) работников к содержанию имущества отношения не имеет, поскольку эти правоотношения регулируются нормами трудового законодательства. Поэтому представителем Законодательного Собрания Приморского края необоснованно смешиваются данные понятия.

Подпунктом 19 пункта 2 статьи 32 Закона Российской Федерации "Об образовании" к компетенции образовательного учреждения отнесено создание в образовательном учреждении необходимых условий для работы подразделений организации общественного питания и медицинских учреждений, контроль их работы в целях охраны и укрепления здоровья учащихся, воспитанников и работников образовательного учреждения.

Между тем понятие "создание условий для работы" и "оплата труда" указанной категории работников также различны.

Учитывая изложенное, суд пришел к обоснованному выводу о том, что исключение из финансирования за счет выделения субвенций краевого бюджета расходов на оплату труда персонала, работа которого непосредственно не связана с учебным процессом, в том числе чья работа связана с организацией питания, медицинским обслуживанием, подвозом учащихся, обслуживанием и содержанием основных средств (кроме библиотечного фонда), охраной, бухгалтерским учетом и ведением делопроизводства, противоречит нормам федерального законодательства, не содержащим такого исключения.

Отнесение к расходам на финансирование только оплаты труда и затрат непосредственно связанных с учебным процессом также противоречит федеральному законодательству, не содержащему такого уточнения.

Суд обоснованно признал несостоятельными доводы представителя Департамента финансов администрации Приморского края о том, что требования администрации г. Владивостока противоречат Постановлению Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 года N 196 "Об утверждении типового положения об общеобразовательном учреждении", поскольку данное Типовое положение воспроизводит отдельные положения Закона Российской Федерации "Об образовании", после внесения изменений в данный федеральный закон изменения в Постановление не внесены, Федеральный закон имеет высшую юридическую силу.

Правильно признаны несостоятельными и доводы представителя Законодательного Собрания Приморского края о том, что оспариваемые слова "непосредственно связанных с учебным процессом" относятся только к словам "расходов на приобретение учебных пособий технических средств обучения расходных материалов и на хозяйственные нужды".

Как обоснованно указал суд, из содержания абзаца 8 пункта 1 статьи 23 Закона и абзаца 1 пункта 3 Приложения N 19 следует, что оспариваемые слова относятся также к оплате труда работников муниципальных образовательных учреждений.

Довод о том, что исключение данных слов приведет к финансированию за счет средств краевого бюджета хозяйственных нужд расходов, не связанных с учебным процессом, правильно признан несостоятельным, поскольку подпунктом 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ и пунктом 6.1 статьи 29 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 определен объем финансирования и выделения субвенций из бюджета субъектов Российской Федерации местным бюджетам.

Довод возражений представителя Законодательного Собрания Приморского края о том, что оспариваемые положения Закона Приморского края "О краевом бюджете на 2005 год" не привели к нарушению прав и интересов муниципального образования г. Владивосток, так как налицо увеличение финансирования за счет средств краевого бюджета по сравнению с 2004 годом, суд правильно признал несостоятельным, поскольку по делу установлено, что в 2005 году из краевого бюджета в адрес администрации г. Владивосток перечисляются средства в виде субвенций только в части, установленной Законодательным Собранием Приморского края, и бремя содержания остальных расходов возложено на администрацию г. Владивостока.

Вывод суда о противоречии оспариваемых норм федеральному законодательству основан на анализе действующего законодательства, мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Ссылка в кассационных жалобах на положения статей 7, 8, 69, 70 БК РФ, ст. 6 Федерального закона N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 140 ТК РФ, ст. 120 ГК РФ, ст. 15, 16 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 15 и 31 Закона РФ "Об образовании", не свидетельствует о незаконности решения суда, поскольку основана на неправильном толковании норм материального права.

Нарушений судом норм материального и процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационных жалобах, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия определила:

решение Приморского краевого суда от 11 апреля 2005 г. оставить без изменения, а кассационные жалобы Законодательного Собрания Приморского края и Департамента финансов Приморского края - без удовлетворения.