Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 июня 2004 г. N 58-Г04-19 О признании недействующими отдельных положений Закона Хабаровского края от 29 декабря 2003 г. N 155 "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 июня 2004 г. N 58-Г04-19

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Лаврентьевой М.Н.

судей Соловьева В.Н. и Еременко Т.И.

рассмотрела в судебном заседании от 16 июня 2004 г. дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании п. 6 ст. 6, п. 5 ст. 14, п. 2 ст. 22 (с Приложением N 10), ст. 23, п. 2 ст. 26, ст. 27 (частично), п. 1 ст. 29, п. 4 ст. 35, п. 1 ст. 36 Закона Хабаровского края от 29.12.2003 N 155 "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год" противоречащим федеральному законодательству и по заявлению муниципального образования город Хабаровск о признании противоречащим федеральному законодательству Приложения N 10 к Закону Хабаровского края от 29.12.2003 N 155 "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год" по кассационной жалобе Законодательной Думы Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 17 марта 2004 г., которым заявленные прокурором и муниципальным образованием требования были удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловьева В.Н., объяснения представителей Законодательной Думы Хабаровского края Власенко Н.В., Мазур А.А., Миллер В.В., представителя Муниципального образования г. Хабаровск Якутову М.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение Хабаровского краевого суда обоснованным, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании недействительными п. 6 ст. 6, п. 5 ст. 14, п. 2 ст. 22 (с Приложением N 10), ст. 23, п. 2 ст. 26, ст. 27 (частично), п. 1 ст. 29, п. 4 ст. 35, п. 1 ст. 36 Закона Хабаровского края от 29.12.2003 N 155 "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год".

Муниципальное образование город Хабаровск обратилось в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству Приложения N 10 к Закону Хабаровского края от 29.12.2003 N 155 "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год".

Прокурор мотивировал свои требования тем, что п. 6 ст. 6 Закона противоречит п. 3 ст. 3, ст. 65, ч. 4 ст. 22, ст. 29 Земельного кодекса РФ.

Ст. 14 Закона противоречит ст. 71 п. "о" Конституции РФ и ст. 3 ГК РФ.

Ст. 22 п. 2 противоречит ст. 10 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Ст. 23 Закона противоречит Бюджетному кодексу Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и Федеральному закону "Об общих принципах местного самоуправления в РФ".

П. 2 ст. 26, ст. 27, п. 1 ст. 29, п. 4 ст. 35 и п. 1 ст. 36, по мнению прокурора, так же противоречат нормам федерального законодательства, изложенного выше.

Муниципальное образование город Хабаровск обосновывало свои требования тем, что Приложение N 10 к Закону Хабаровского края о бюджете на 2004 год не предусматривало выделение г. Хабаровску средств по страховому взносу Хабаровскому краевому фонду обязательного медицинского страхования за неработающее население. В этой части Приложение N 10 к Закону Хабаровского края о краевом бюджете на 2004 год противоречит федеральному законодательству.

В судебном заседании прокурор уточнил свои требования в части ст. 27 оспариваемого Закона, просил признать данную правовую норму недействительной в части слов "финансовым органам муниципальных образований: городов и районов края, управлению Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Хабаровскому краю и налоговым инспекциям края, управлению государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по Хабаровскому краю".

Решением Хабаровского краевого суда от 17 марта 2004 г. были признаны недействующими п. 6 ст. 6, п. 5 ст. 14, п. 2 ст. 22 с Приложением N 10, ст. 23, п. 2 ст. 26, ст. 27 в части слов "финансовым органам муниципальных образований: городов и районов края, управлению Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Хабаровскому краю и налоговым инспекциям края, управлению государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по Хабаровскому краю", п. 1 ст. 29, п. 4 ст. 35, п. 1 ст. 36 Закона Хабаровского края от 29.12.2003 N 155 "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год" со дня вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе Законодательная Дума Хабаровского края просит отменить указанное решение суда как вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права, без учета конкретных обстоятельств установления оспариваемых положений бюджетного законодательства Хабаровского края.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, отзыв Муниципального образования город Хабаровск, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение Хабаровского краевого суда подлежащим оставлению без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения по следующим основаниям.

В силу п. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

С этой целью судом проверены доводы прокурора и МО "город Хабаровск" о несоответствии и противоречии федеральному законодательству оспариваемых положений Закона Хабаровского края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год".

Пункт 6 ст. 6 закона края устанавливает, что арендная плата за земли городов и поселков, исчисленная в полном объеме согласно установленному порядку, не начисляется и не перечисляется в части, подлежащей распределению в краевой бюджет, субъектами инвестиционной деятельности, реализующими инвестиционные проекты по созданию производственных объектов, согласованных с Правительством края, в части земель, отведенных под данные объекты; организациями, осуществляющими финансирование капитальных вложений по созданию объектов непроизводственного (социального, культурного и спортивного) назначения, включенных в краевой заказ, в части земель, отведенных под данные объекты.

Судом правильно отмечено, что указанное положение принято Законодательной Думой с превышением ее компетенции, так как правоотношения по предоставлению льгот по арендной плате, определению условий и сроков внесения арендной платы за землю относятся к гражданско-правовым, устанавливаются договором между исполнительными органами государственной власти (органами местного самоуправления) с гражданами или юридическими лицами, в связи с чем, в силу ст. 71 п. "о" Конституции РФ, ст. 3 Гражданского кодекса РФ, регулироваться законом субъекта РФ не могут.

Статья 14 закона края в пункте 5 устанавливает, что в случае несвоевременной уплаты отчислений от прибыли с краевых государственных унитарных предприятий взимается пеня в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Из нормативного содержания п. 5 ст. 14 закона края усматривается, что предметом регулирования данной нормы являются правоотношения по установлению меры гражданско-правовой ответственности, в связи с чем, в силу ст. 71 п. "о" Конституции РФ, ст. 3 ГК РФ, указанные положения не могут содержаться в законе субъекта РФ.

Следует согласиться с суждением суда в этой части, так как вопросы гражданско-правовой ответственности, порядок привлечения к ней, основания и условия регулируются нормами федерального законодательства.

Следует согласиться и с выводом суда о том, что противоречит федеральному законодательству в области финансовых основ местного самоуправления п. 2 ст. 22 закона края, утверждающей распределение средств фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований: городов и районов края на 2004 год согласно Приложению N 10.

В силу данного Приложения N 10 устанавливается распределение средств фонда финансовой поддержки между 19 муниципальными образованиями Хабаровского края.

Судом правильно отмечено, что противоречие п. 2 ст. 22 закона края и заключается в том, что (ст. 10 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации") каждое из указанных в Приложении муниципальных образований включает в себя сельские и поселковые муниципальные образования (всего на территории края их 224), доля которых в общем объеме средств фонда финансовой поддержки законом субъекта не определена.

Между тем, согласно ст. 10 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" фонд финансовой поддержки бюджетов муниципальных образований создается в бюджете субъекта РФ, средства которого формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ (п.п. 1, 2); доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется самостоятельное в пределах своих полномочий местное самоуправление.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132 Конституции РФ). В силу п. 3 ч. 2 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" к вопросам местного значения относятся местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения. В соответствии со ст. 28 абз. 3, 4, ст.ст. 30, 31 Бюджетного кодекса РФ бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе, на принципах: разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельности бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности, закрепленный в ст. 31 БК РФ, означает право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ самостоятельно определять направления расходования средств местного бюджета.

В соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 25.09.97 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" формирование и использование местных финансов основываются на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности.

В соответствии со ст.ст. 9, 31 Бюджетного кодекса РФ, ч.ч. 2, 3 ст. 5 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. Органы государственной власти гарантируют, в том числе: право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов.

Правильно приняв во внимание указанные положения федерального законодательства, суд обоснованно сделал вывод о противоречии им положения, закрепленного в ст. 23 закона края, которым ограничивается право органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление бюджетного процесса (утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением) и самостоятельное определение направления расходования средств местного бюджета.

Следует согласиться и с суждением суда о том, что оспариваемая норма содержит диспозицию ст. 293 БК РФ, устанавливающей ответственность за неполное перечисление бюджетных средств получателям этих средств, в связи с чем, рассматривая норму во взаимосвязи с положениями Бюджетного кодекса РФ, устанавливающими основы государственного финансового контроля (ст. 270 БК РФ), применение мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства (ст.ст. 283, 284 БК РФ), следует, что ст. 23 закона края, по сути, в нарушение п. 2 ст. 1, ст.ст. 270, 284 БК РФ, наделяет финансовый орган субъекта РФ полномочием по осуществлению финансового контроля за бюджетными средствами муниципальных образований и устанавливает меру ответственности, не предусмотренную Бюджетным кодексом РФ и федеральным законом.

В этой связи обоснованным является суждение суда о том, что в силу п. 2 ст. 1, ст. 7 Бюджетного кодекса РФ установление правового статуса участников бюджетного процесса, регулирование правовых основ порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. Следовательно, ст. 23 закона края принята с превышением полномочий Законодательной Думы Хабаровского края, в связи с чем, является незаконной и нарушает принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ, закрепленный в п.п. "е" п. 1 ст. 1 Федерального закона РФ от 06.10.99 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".

Относительно п. 2 ст. 26 закона края о том, что возмещение организациям жилищно-коммунального хозяйства расходов на предоставление установленных федеральным законодательством льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, а также по оплате приобретения и доставки топлива в дома, не имеющие центрального отопления, осуществляется за счет средств местных бюджетов, с последующей компенсацией фактически произведенных расходов путем предоставления субвенций в порядке, установленном федеральным законодательством, судом высказано мнение, что этот пункт принят законодателем с превышением имеющихся полномочий.

Данный вывод является правильным, так как предусмотренный порядок предоставления льгот и компенсации соответствующих затрат противоречит порядку, установленному ст. 16.5 Закона РФ от 24.12.92 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики", принят с превышением полномочий Законодательной Думы Хабаровского края.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "ст. 16.5" имеется в виду "ст. 15.6"

Признавая ст. 27 закона края противоречащей федеральному законодательству, суд отметил, что данной нормой определены направления расходования средств консолидированного бюджета Хабаровского края, а также форма образования и расходования денежных средств - фонд социального развития, образуемый вне консолидированного бюджета.

В соответствии со ст. 8 Бюджетного кодекса РФ субъект Федерации наделен компетенцией по утверждению и исполнению бюджета субъекта РФ.

В тоже время ст.ст. 9, 31 БК РФ, ч.ч. 2, 3 ст. 5 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" установлено, что исполнение местных бюджетов, определение направления расходования его средств осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Таким образом, допускается нарушение принципа самостоятельности бюджетов, осуществляется вторжение в предмет ведения органов местного самоуправления.

Судом также обоснованно отмечено, что ст. 27 закона края противоречит федеральному законодательству в части разрешающей управлению Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Хабаровскому краю и налоговым инспекциям края, управлению государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей по Хабаровскому краю создавать фонда социального развития за счет 10 процентов средств, дополнительно начисленных, взысканных и зачисленных в бюджет края.

Следует согласиться и с утверждением суда относительно ст. 27 закона края о том, что порядок организации и деятельности федеральных органов государственной власти находится в ведении Российской Федерации, органы государственной власти субъекта РФ не наделены компетенцией по решению вопросов финансирования расходов на содержание федеральных органов государственной власти РФ, федеральное законодательство не предусматривает для последних создание фондов социального развития, а потому ст. 27 закона края, в указанной части, принята законодательным органом субъекта РФ с превышением его полномочий.

Оценивая правомерность п. 1 ст. 29 закона края, устанавливающего ответственность за нарушения бюджетных обязательств, суд указал, что данная норма противоречит федеральному законодательству.

С этим выводом следует согласиться.

В силу ст. 1 ч. 1 п. "е", ст. 5 ч. 1 п. "б" Федерального закона РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется, в частности, на основе принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов; законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий.

В соответствии со ст. 71 п. "ж" Конституции РФ финансовое регулирование находится в ведении РФ.

Согласно п. 4 ст. 3 БК РФ органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

В преамбуле, ст. 1 п. 2 БК РФ определено, что правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства устанавливаются Бюджетным кодексом РФ.

В силу ст. 7 БК РФ установление оснований и порядке привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ отнесено к ведению Российской Федерации.

При таких обстоятельствах судом правильно п. 1 ст. 29 признан принятым с превышением полномочий законодателя Хабаровского края.

Аналогичным является и принятие п. 4 ст. 35 закона края об утверждении платы за предоставление государственных гарантий в размере 1,5 процента от суммы предоставленной гарантии.

Указанная плата подлежит зачислению в доход краевого бюджета. Освобождается в 2004 году от платы за предоставление государственных гарантий краевые государственные учреждения, финансируемые из краевого бюджета, а также органы местного самоуправления.

Данная норма закона края принята законодательным органом государственной власти субъекта с превышением его компетенции.

Согласно ст. 115 БК РФ государственной гарантией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого субъект РФ - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.

В соответствии с п. 3 ст. 99 БК РФ долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в форме договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ.

В соответствии с п. 3 ст. 104, п. 6 ст. 117 БК РФ компетенцией по предоставлению государственных гарантий наделены органы исполнительной власти. В силу п. 2 ст. 101 БК РФ управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется органом исполнительной власти этого субъекта.

Таким образом, судом правильно отмечено, что компетенция по установлению условий предоставления государственных гарантий края (платность предоставления гарантий, размер платы, освобождение от уплаты за предоставление государственной гарантии) принадлежит органу исполнительной власти субъекта РФ, как органу, осуществляющему функции распорядителя кредитов при исполнении краевого бюджета.

Следует согласиться и с выводом суда относительно п. 1 ст. 36 закона края о том, что возмещение расходов по предоставлению субсидий населению по оплате жилищно-коммунальных услуг производится за счет средств местных бюджетов и передаваемой им финансовой помощи из краевого и федерального бюджетов на частичное возмещение указанных расходов - противоречит федеральному законодательству.

В соответствии со ст. 132 Конституции РФ, ст. 38 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов РФ; увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими решения.

Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения.

В соответствии со ст. 6 БК РФ субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В нарушение ст. 15.4 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" закон края о бюджете, устанавливая норму по возмещению расходов по предоставлению субсидий населению по оплате жилищно-коммунальных услуг за счет средств местных бюджетов, не установил размер финансовой помощи местным бюджетам на вышеназванные цели.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ полагает выводы Хабаровского краевого суда сделанные по данному спору соответствующими установленным обстоятельствам и положениям действующего законодательства.

С учетом этого постановленное по данному делу решение суда является законным, в связи с чем подлежит оставлению без изменения.

Доводы кассационной жалобы не могут быть признаны состоятельными, так как сводятся к суждениям об обстоятельствах являвшихся предметами судебного разбирательства с вынесением правовой оценки.

Само по себе не согласие с выводами суда не может рассматриваться в качестве достаточного основания к отмене состоявшегося судебного постановления.

С учетом изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, определила:

решение Хабаровского краевого суда от 17 марта 2004 г. - оставить без изменения, кассационную жалобу Законодательной Думы Хабаровского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Лаврентьева М.Н.

Судьи

Соловьев В.Н.

Еременко Т.И.