Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 июля 2004 г. N 58-Г04-27 О признании недействующим подпункта 3.4.2 Временных правил осуществления государственного экологического контроля на территории Хабаровского края должностными лицами специально уполномоченного государственного органа Хабаровского края в области охраны окружающей среды, утв. постановлением Губернатора Хабаровского края от 23 мая 2002 г. N 272

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 июля 2004 г. N 58-Г04-27

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего судьи М.Н. Лаврентьевой

судей Г.В. Макарова, В.А. Емышевой

рассмотрела в судебном заседании от 21 июля 2004 г. гражданское дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании недействующим подпункта 3.4.2 Временных правил осуществления государственного экологического контроля на территории Хабаровского края должностными лицами специально уполномоченного государственного органа Хабаровского края в области охраны окружающей среды, утвержденных постановлением Губернатора Хабаровского края от 23.05.2002 г. N 272 "О специально уполномоченном государственном органе Хабаровского края в области охраны окружающей среды и должностных лицах в сфере организации о осуществления государственного экологического контроля" по кассационному представлению участвовавшего в деле прокурора на решение Хабаровского краевого суда от 20 апреля 2004 г., которым постановлено: "Заявление прокурора Хабаровского края оставить без удовлетворения".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Макарова Г.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Хабаровского края обратился в суд с вышеуказанным заявлением, ссылаясь на то, что оспариваемой нормой Временных правил, установлен иной, чем предусмотрено КоАП РФ порядок производства по делам об административных правонарушениях, а, кроме того, установление такого порядка отнесено к исключительному ведению Российской Федерации.

По делу постановлено приведенное выше решение.

В представлении указывается о несогласии с решением суда, ставится вопрос о его отмене и принятии нового решения - об удовлетворении заявленных требований. В обоснование представления указано на то, что суждение суда о непротиворечии оспариваемой нормы Правил в контексте с постановлением от 01.03.04 г. N 49 федеральному законодательству сделано без учета того, что постановление Губернатора от 01.03.04 г. N 49 применению не подлежит, так как в установленном законом порядке не опубликовано и, следовательно, не меняет редакцию оспариваемых временных правил. Пунктом 5 постановления от 01.03.04 г. N 49 установлено, что нормативный акт вступает в силу с момента его подписания. При этом не предусмотрена необходимость его официального опубликования. На момент разрешения дела краевым судом и до настоящего времени постановление в установленном законом порядке не опубликовано. Кроме того, этим же постановлением признано утратившим силу другое постановление, касающееся порядка исчисления платежей за пользование лесным фондом, а следовательно, оно относится и к актам законодательства о сборах, в отношении которых Налоговым кодексом РФ предусмотрен специальный порядок вступления в силу. В связи с указанным, а также, учитывая, что изменения в постановлении от 01.03.04 г. N 49 устанавливают порядок привлечения неопределенного круга лиц (граждан, юридических лиц) к различным видам ответственности, в частности, административной и гражданско-правовой, предусмотрена подведомственность дел об административных правонарушениях (п. 2.17), определен порядок производства по таким делам (пункты 3.3. и 3.4.2) и исполнения административных наказаний (п. 3.5.1), установлены требования к содержанию протокола (пункты 3.4 и 3.4.1), то есть Временные правила в целом и оспариваемые нормы непосредственно затрагивают права и свободы неопределенного круга граждан, то указанное постановление (N 49) является по характеру нормативным актом, а поскольку оно официально не опубликовано, то не подлежит применению и не влечет правовых последствий. Применительно к обстоятельствам данного дела, ссылка суда на региональный закон о порядке опубликования нормативных актов является несостоятельной. Судом неверно оценены обстоятельства фактического действия постановления Губернатора Хабаровского края от 01.03.04 г. N 49, не меняющие редакцию оспариваемого нормативного акта, что свидетельствует о необоснованном толковании судом п. 3.4.2 Временных правил в контексте новой редакции.

В представлении также отмечается, что оспариваемыми Временными правилами установлен порядок производства по всем без исключения делам о правонарушениях, в том числе и по делам об административных правонарушениях, в то время, как в соответствии с п.п. 4, 5 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) к исключительному ведению Российской Федерации отнесено установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний. Согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законом субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Нормы законодательства об административных правонарушениях должны предусматриваться в законах Российской Федерации и законах субъектов и не могут содержаться в иных правовых актах. Согласно ст. 28.8 КоАП РФ протокол об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента составления протокола об административном правонарушении, а не в течение 15 дней, как установлено оспариваемым п. 3.4.2 Временных правил, и не вышестоящему государственному инспектору.

В связи с этим, определяя порядок производства по делам об административных правонарушениях, Губернатором превышены предоставленные ему полномочия, а также установлены иные по сравнению с федеральным законодательством положения.

Проверив материалы дела и обсудив доводы представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит его подлежащим удовлетворению.

При вынесении решения суд считал установленным и исходил из того, что раздел 3 данных Временных правил регулирует порядок принятия мер по устранению экологических правонарушений, привлечения виновных к ответственности, оформления документации. Подпунктом 3.4.2 предусмотрено, что государственный инспектор Хабаровского края по охране природы не уполномоченный принимать решения о привлечении нарушителей к ответственности, в 15-дневный срок представляет протокол вышестоящему государственному инспектору для принятия решения. Доводы прокурора о том, что данная норма противоречит положениям ст. 28.8 КоАП РФ и принята Губернатором Хабаровского края с превышением предоставленных ему полномочий, являются несостоятельными, так как Губернатором края 01.03.2004 г. принято постановление N 49 "О приведении некоторых нормативных правовых актов Хабаровского края в области природопользования и охраны окружающей среды в соответствие с законодательством", которым внесены изменения в названные Временные правила, в результате чего норма подпункта 3.4.2 Временных правил в контексте новой редакции не противоречит федеральному законодательству. При этом, пунктом 3.4 Временных правил (в редакции постановления Губернатора края N 49 от 01.03.2004 г.) предусмотрен порядок и требования к составлению протокола о нарушении законодательства в области охраны окружающей среды и нарушении природоохранных требований, а также определено, что при установлении в ходе проверки признаков административного правонарушения протокол составляется с соблюдением требований статьи 28.2 КоАП РФ, а следовательно, подпункт 3.4.2 Временных правил не устанавливает сроки направления на рассмотрение лицу уполномоченному рассматривать дела об административных правонарушениях протокола об административном правонарушении и не регулирует отношения в области производства по делам об административных правонарушениях. Временные правила N 272 от 23.05.2002 г. (в редакции постановления Губернатора края N 49 от 01.03.2004 г.) не содержат норм административного законодательства, регулирование которых находится в ведении Российской Федерации. Они приняты Губернатором края в пределах компетенции, поскольку установление полномочий должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не отнесено статьей 1.1 КоАП РФ к компетенции Российской Федерации и не может осуществляться законами субъектов Российской Федерации, так как не входит в компетенцию законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

Губернатор края наделен полномочиями по определению органов исполнительной власти края, уполномоченных на проведение государственного контроля в силу указаний федеральных законов и вправе осуществлять возложение определенных функций и полномочий на должностных лиц органа исполнительной власти края. Доводы прокурора о том, что постановление N 49 от 01.03.2004 г. не влечет правовых последствий, поскольку не опубликовано на день рассмотрения данного дела, не являются основанием для удовлетворения требований прокурора, поскольку в соответствии с Законом Хабаровского края от 31 июля 2002 г. N 48 "О порядке официального опубликования и вступления в силу законов Хабаровского края и иных нормативных правовых актов Хабаровского края" нормативные правовые акты, принимаемые Губернатором Хабаровского края, подлежат обязательному официальному опубликованию и вступают в силу после их официального опубликования, если этими актами не установлен иной порядок вступления их в силу, согласно п. 5 постановления Губернатора N 49 от 01.03.2004 г., а настоящее постановление вступило в законную силу со дня его подписания и это постановление прокурором не оспаривается.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, признавая, что указанное выше постановление Губернатора Хабаровского края N 49 от 1 марта 2004 г. являлось действующим, так как было опубликовано, не может согласиться с суждением суда по следующим основаниям.

Так, указание в решении на то, что Временные правила в редакции постановления N 49 в оспариваемой прокурором части не содержат норм административного законодательства, не соответствует содержанию абз. 2 п. 3.4, где прямо указывается на регулирование административных правонарушений.

Рассматривая оспариваемую прокурором норму (п.п. 3.4.2) в контексте новой редакции и делая вывод, что она не противоречит федеральному законодательству, так как соответствует требованиям ст. 28.2 КоАП РФ, суд не учел, что данная статья Кодекса регулирует порядок составления протокола, но в части срока направления протокола указанное в правилах противоречит ст. 28.8 КоАП РФ и редакция п/п 3.4.2 Правил осталась неизменной.

Кроме того, согласно ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях, а в данном случае такие отношения определены не органом законодательной власти.

В силу указанного, представление прокурора подлежит удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Хабаровского краевого суда от 20 апреля 2004 г. отменить и вынести по делу новое решение, которым требование прокурора удовлетворить. Признать подпункт 3.4.2 Временных правил осуществления государственного экологического контроля на территории Хабаровского края должностными лицами специально уполномоченного государственного органа Хабаровского края в области охраны окружающей среды, утвержденных постановлением Губернатора Хабаровского края от 23.05.2002 г. N 272 противоречащим действующему законодательству и недействующим с момента его издания.

Председательствующий

М.Н. Лаврентьева

Судьи

Г.В. Макаров

В.А. Емышева