Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 июля 2004 г. N 58-Г04-28 Суд, направляя дело об оспаривании нормативно-правового акта субъекта РФ на новое рассмотрение, указал, что недействующим может быть признан лишь имеющий юридическую силу нормативный правовой акт, утративший силу правовой акт не может быть основанием к возникновению гражданских прав и обязанностей

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 июля 2004 г. N 58-Г04-28

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи М.Н. Лаврентьевой

судей Г.В. Макарова и В.А. Емышевой

рассмотрела в судебном заседании от 21 июля 2004 г. гражданское дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании пункта 10, подпункта 3 пункта 13, пункта 16 статьи 1 Закона Хабаровского края от 27 ноября 2003 г. N 152 "О внесении изменений и дополнений в Закон Хабаровского края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2003 год" противоречащим федеральному законодательству по кассационным жалобе Законодательной Думы и представлению Прокурора Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 14 апреля 2004 г., которым постановлено: "Заявление прокурора Хабаровского края удовлетворить частично. Признать недействующими со дня принятия пункт 10, подпункт 3 пункта 13 в части слов "освободить в 2003 году от платы за предоставление государственных гарантий органы местного самоуправления" статьи 1 Закона Хабаровского края от 27 ноября 2003 года N 152 "О внесении изменений и дополнений в Закон Хабаровского края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2003 год". Сообщение о настоящем решении опубликовать в Собрании законодательства Хабаровского края. В остальной части требования, заявленные прокурором Хабаровского края оставить без удовлетворения".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Макарова Г.В., заключение прокурора Генеральной Прокуратуры РФ Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия установила:

27 ноября 2003 года Законодательной Думой Хабаровского края принят Закон Хабаровского края N 152 "О внесении изменений и дополнений в Закон Хабаровского края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2003 год".

Пунктом 10 ст. 1 данного Закона внесены дополнения в ст. 30 Закона края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2003 год", которыми разрешено Управлению Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Хабаровскому краю и налоговым инспекциям края создавать фонды социального развития за счет 10 процентов средств, дополнительно начисленных, взысканных и зачисленных в бюджет края.

В соответствии с подп. 3 п. 13 ст. 1 названного краевого Закона ст. 37 Закона края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2003 год" дополнена частью 4 следующего содержания "Установить плату за предоставление государственных гарантий в размере 1,5 процента от суммы предоставленной гарантии. Указанная плата подлежит зачислению в доход краевого бюджета. Освободить в 2003 году от платы за предоставление государственных гарантий органы местного самоуправления".

Пунктом 16 ч. 1 Закона Хабаровского края от 27.11.2003 г. N 152 установлено дополнить Закон края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2003 год" статьей 25.1, которой предусмотрено, что возмещение расходов по предоставлению субсидий населению по оплате жилищно-коммунальных услуг производится за счет средств местных бюджетов и передаваемой им на эти цели финансовой помощи из краевого и федерального бюджетов. Предоставление из краевого бюджета на 2003 год субсидий на частичное возмещение расходов на предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг осуществляется в порядке, установленном Правительством края.

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству п. 10, подп. 3 п. 13, п. 16 ст. 1 Закона Хабаровского края от 27.11.2003 г. N 152 "О внесении изменений и дополнений в закон Хабаровского края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2003 год", ссылаясь на то, что норма п. 10, подп. 3 п. 13 ст. 1 названного краевого Закона приняты законодательным органом государственной власти с превышением его полномочий и противоречат положениям п.п. 1, 7 ст.ст. 161, 115, п. 3 ст. 99, п. 3 ст. 104, п. 6 ст. 117, п. 2 ст. 101 Бюджетного кодекса РФ, а п. 16 ст. 1 Закона края противоречит ст. 15.4 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики".

По делу постановлено приведенное выше решение.

В кассационной жалобе Законодательная Дума Хабаровского края указывает о несогласии с решением суда в удовлетворенной части требований прокурора и ставит вопрос об отмене решения суда в этой же части. В обоснование жалобы, сославшись на положения ст. 131 ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 г.", ст.ст. 28, 31, 32, 74 Бюджетного кодекса РФ указывает на то, что одним из принципов бюджетной системы РФ является принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, который означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме; органы государственной власти края вправе самостоятельно определять направления расходования средств бюджета; в законе (решении) о бюджете могут определяться обязательные для исполнения получателем бюджетных средств условия финансирования конкретных расходов, предусмотренных законом (решением) о бюджете; обеспечение территориальными органами Министерства Российской Федерации по налогам и сборам поступления дополнительных доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации может осуществляться на возмездной основе, а следовательно, Законодательная Дума обязана была отразить в Законе Хабаровского края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2003 год" расходы на содержание и укрепление материально-технической базы Управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Хабаровскому краю и налоговых инспекций края, путем принятия части 10 статьи 1 краевого закона.

Расходы на содержание и укрепление материально-технической базы Управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Хабаровскому краю и налоговых инспекций края имели строго целевое назначение и, следовательно, подлежали отражению в Законе Хабаровского края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2003 год", а сами органы подлежали обязательному включению в перечень организаций, которым предоставлено право на создание фондов социального развития.

В жалобе с ссылкой на ст.ст. 28, 32, 55, 57, 117 Бюджетного кодекса РФ также указывается о несогласии с выводом суда о том, что освобождение от платы органов местного самоуправления за предоставление государственных гарантий края не относится к компетенции Законодательной Думы края, так как в силу указанных выше норм только в законе субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены категории лиц, подлежащих освобождению от платы за предоставление государственных гарантий, так как сама плата и нормативы ее поступления в бюджет устанавливаются только законами субъекта РФ. Кроме того, установление в краевом законе нормы, освобождающей органы местного самоуправления от внесения платы за предоставление государственных гарантий, напрямую влияет на формирование доходов краевого бюджета.

В кассационном представлении прокурора также указывается о несогласии с решением суда в части отказа в удовлетворении требований прокурора в полном объеме, ставится вопрос об отмене решения суда в отказной части и принятии в этой же части нового решения об удовлетворении заявленных требований, а именно, о признании, противоречащими закону и недействующими со дня принятия п.п. 3 п. 13 ст. 1 в части слов "Установить плату за предоставление государственных гарантий края в размере 1,5 процента от суммы предоставленной гарантии", п. 16 статьи 1 Закона Хабаровского края от 27.11.2003 г. N 152 "О внесении изменений и дополнений в Закон Хабаровского края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2003 год".

В обоснование представления указано на то, что вывод суда об отказе в удовлетворении требования по п.п. 3 п. 13 ст. 1 Закона края основан на норме права (ст. 55 Бюджетного кодекса РФ), не подлежащей применению, так как ст. 7 БК РФ разграничение доходов между уровнями бюджетной системы относит к ведению РФ. В соответствии с п. 4 ст. 41, п. 2 ст. 47 БК РФ доходы, поступающие в краевой бюджет в виде платы за выдачу государственных гарантий, представляют собой собственные неналоговые доходы бюджета субъекта РФ, в то время, как норма п. 3 ст. 55 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающая, что иные неналоговые доходы поступают в бюджеты субъектов РФ в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами и законами субъектов РФ, применима лишь в отношении регулирующих доходов бюджетов субъектов РФ, под которыми, согласно ст. 48 БК РФ, понимаются федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе по разным видам таких доходов, а следовательно, оспариваемая норма Закона края не устанавливает норматив неналогового дохода краевого бюджета, а регулирует отношения по установлению платы за предоставление государственных гарантий, являющихся, в соответствии с п. 3 ст. 99 БК РФ, составной частью правоотношений по управлению долгом субъекта РФ. Исходя из положений п. 2 ст. 101, п. 3 ст. 104, п. 6 ст. 117 БК РФ, установление платы за предоставление государственных гарантий является составной частью правоотношений по управлению долгом субъекта РФ, в связи с чем, компетенция по установлению условий предоставления государственных гарантий субъекта РФ (в том числе установление размера платы) принадлежит органу исполнительной власти субъекта РФ, как органу, осуществляющему функции распорядителя кредитов при исполнении краевого бюджета, то есть п.п. 3 п. 13 ст. 1 Закона края принят органом власти субъекта РФ с превышением его полномочий.

В части оставления без удовлетворения требований по п. 16 ст. 1 Закона края в представлении указано, что вывод суда сделан с нарушением норм материального права. В нарушение ст. 132 Конституции РФ, ст. 38 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ст. 15.4 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" закон края о бюджете, устанавливая норму по возмещению расходов по предоставлению субсидий населению по оплате жилищно-коммунальных услуг за счет средств местных бюджетов, не установил размер финансовой помощи каждому муниципальному образованию на вышеназванные цели. Приложения 3, 11 к Закону края устанавливают размеры финансовой помощи 19 муниципальным образованиям Хабаровского края, которые включают в себя сельские и поселковые муниципальные образования - всего на территории Хабаровского края их 224, доля которых в общем объеме средств финансовой помощи из бюджетов других уровней законом субъекта не определена.

При таких обстоятельствах, нельзя признать правильным вывод суда о том, что Приложениями 3, 11 Закона Хабаровского края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2003 год" установлены размеры финансовой помощи местным бюджетам.

Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационных жалобы и представления, Судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене, поскольку вывод суда по существу заявления в части отказа в удовлетворении требований прокурора сделан при неправильной оценке доводов последнего и применении указанных им норм права.

Из дела также видно, что заявление подано прокурором и принято судом к производству в феврале 2004 г. Между тем, применительно к абзацу 1 ст. 220 и п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ дело прекращается в случае, если заявление не подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку по смыслу ч. 2 ст. 251 ГПК РФ недействующим может быть признан лишь имеющий юридическую силу нормативный правовой акт, так как утративший силу нормативный правовой акт не может быть в силу подп. 2 абзаца 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ основанием к возникновению гражданских прав и обязанностей.

Как следует из наименования и содержания оспариваемого нормативного акта им принят бюджет на 2003 год, закончившийся до обращения прокурора в суд.

В соответствий с п. 2 ст. 5; ст. 12, а также п. 1 ст. 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации годовой бюджет принимается на один финансовый год, который соответствует календарному и заканчивается 31 декабря.

Суд рассмотрел дело по существу, не установив и не высказав суждения относительно того, действует ли оспариваемый нормативный акт, пролонгировано ли его содержание в какой-либо оспариваемой части на будущее время. Если таких обстоятельств не имело места, то оспариваемый акт в связи с окончанием 2003 г. утратил силу, а поэтому не мог быть признан недействующим и не подлежащим применению, а дело подлежало прекращению производством.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия определила:

решение Хабаровского краевого суда от 14 апреля 2004 г. отменить и дело направить в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

Председательствующий

М.Н. Лаврентьева

Судьи

Г.В. Макаров

В.А. Емышева