Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 декабря 2004 г. N 58-Г04-49 О признании недействующими пунктов 14.1, 14.3, 23.1, 32.1, 32.2, 32.3, 33, 37.3, 37.4 постановления Правительства Хабаровского края от 15 марта 2004 г. N 13-пр "Об итогах исполнения бюджета края в 2003 году, о мерах по реализации Закона Хабаровского края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год" и задачах по мобилизации доходов на 2004 год"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 декабря 2004 г. N 58-Г04-49

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.

судей Емышевой В.А., Харланова А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании противоречащими закону и недействующими пунктов 14.1, 14.3, 23.1, 32.1, 32.2, 32.3, 33, 37.3, 37.4 постановления Правительства Хабаровского края от 15 марта 2004 года N 13-пр "Об итогах исполнения бюджета края в 2003 году, о мерах по реализации Закона Хабаровского края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год" и задачах по мобилизации доходов на 2004 год", по кассационной жалобе Правительства Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 13.09.2004 г., которым заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Емышевой В.А., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Гермашевой М.М., полагавшей оставить решение суда без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Правительством Хабаровского края 15.03.2004 года принято постановление N 13-пр "Об итогах исполнения бюджета края в 2003 году, о мерах по реализации закона Хабаровского края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год" и задачах по мобилизации доходов на 2004 год".

Прокурор Хабаровского края обратился в Хабаровский краевой суд с заявлением о признании недействующими пунктов 14.1, 14.3, 23.1, 32.1, 32.2, 32.3, 33, 37.3, 37.4 постановления, ссылаясь на противоречие: п. 14.1 постановления КоАП РФ, п. 14.3 Федеральному закону "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", п.п. 23.1, 37.3, 37.4 Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п.п. 32.1, 32.2, 32.3 Указу Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. "О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти", п. 33 Федеральному закону "О центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Представители Правительства Хабаровского края возражали против удовлетворения заявления, просили оставить заявление без удовлетворения, ссылаясь на то, что все обжалуемые пункты постановления носят не нормативный характер, в связи, с чем дело не подлежит рассмотрению в Хабаровском краевом суде и, кроме того, все пункты Постановления не противоречат федеральному законодательству, а в части оспаривания пунктов 14.1, 32.1, 37.4 постановления дело подлежит прекращению, т.к. на момент обращения прокурора в суд данные пункты прекратили свое действие, не применяются, утратили силу.

Решением Хабаровского краевого суда от 13 сентября 2004 г. заявление удовлетворено в полном объеме.

Правительство Хабаровского края подало кассационную жалобу, в которой просит решение отменить и направить дело на новое рассмотрение. Полагает, что суд неправильно применил материальный и процессуальный законы.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Пунктом 14.1 указанного постановления Министерству финансов края предписано совместно с органами, выявляющими правонарушения, ответственность за которые установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в срок до 1 мая 2004 г. утвердить порядок, обеспечивающий взыскание штрафных санкций, налагаемых в административном порядке.

Признавая этот пункт недействующим, суд исходил из того, что п.п. 2, 5 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ установление правил применения административных наказаний и порядка исполнения постановлений по административным делам отнесено к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Компетенция органов административной юрисдикции при исполнении постановлений о наложении административного штрафа регламентирована ст. 32.2 КоАП РФ. Установление нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации дополнительного порядка, обеспечивающего взыскание штрафных санкций, налагаемых в административном порядке за совершение административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, федеральным законом не предусмотрено.

Вывод суда является обоснованным.

Правильно отвергнут судом первой инстанции, как несостоятельный, довод представителей Правительства Хабаровского края о том, что данным пунктом постановления была поставлена задача об установлении единого порядка заполнения реквизитов в платежных документах для зачисления штрафных санкций в бюджеты муниципальных образований городов и районов Хабаровского края, поскольку это не следует из текста пункта 14.1 постановления. Следовательно, и в силу неопределенности указанная правовая норма должна быть признана не подлежащей применению.

Пунктом 14.3 постановления предусмотрено, что средства, передаваемые бюджетам муниципальных образований городов и районов края на реализацию Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", направляются на возмещение расходов по предоставлению следующих льгот:

- бесплатный проезд на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения, кроме такси;

- изготовление и ремонт зубных протезов;

- 50-процентная скидка за пользование телефоном и радиотрансляционной точкой.

Признавая этот пункт недействующим, суд проанализировал нормы федерального закона от 24.11.1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и пришел к правильному выводу о том, что п. 14.3 постановления содержит ограничительные по отношению к федеральному законодательству положения, в связи с чем, признал эту норму недействующей.

В обоснование своего вывода указал, что к компетенции федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов отнесены установление федеральных льгот отдельным категориям инвалидов (п. 18 ч. 1 ст. 4 ФЗ N 181-ФЗ). Статьями 17, 28, 29, 30 указанного федерального закона предусмотрены льготы по оказанию медицинской помощи, включая лекарственное обеспечение, бесплатно и на льготных условиях; бесплатное санаторно-курортное лечение; обеспечение жилой площадью, в том числе дополнительной в льготном порядке; возмещение расходов по предоставлению льгот по бесплатному проезду на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения, кроме такси; изготовление и ремонт зубных протезов; пятидесятипроцентная скидка за пользование телефоном и радиотрансляционной точкой.

Статьей 47 Федерального закона от 23.12.2003 г. N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" предусмотрено выделение в 2004 году на эти цели средств федерального бюджета в виде субсидий и субвенций субъектам бюджетам субъектов Российской Федерации в т.ч. Хабаровскому краю. Законом Хабаровского края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год" утверждены размеры выделяемых местным бюджетам субсидий и субвенций из Фонда компенсации из Федерального бюджета на реализацию Федеральных законов и в том числе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (ст. 26), при этом в краевом законе не определено на реализацию каких льгот, установленных названным федеральным законом должны быть направлены денежные суммы.

Доводы правительства в кассационной жалобе на то, что оспариваемая норма определяет целевое направление расходования средств, передаваемых в бюджеты муниципальных образований на реализацию конкретных льгот, реализация установленных ФЗ других льгот осуществляется органами исполнительной власти субъекта из средств субъекта и таким образом не ограничивает права инвалидов на территории края, не могут служить основанием к отмене решения суда поскольку, исходя из целевого назначения субсидий, получатель финансовой помощи в виде субсидий не вправе самостоятельно определять направления расходования средств.

Принимая во внимание, что федеральным законом определены виды социальной помощи инвалидам, орган власти субъекта Российской Федерации, получив субвенции на реализацию указанного закона, не вправе принимать акты, ограничивающие права инвалидов.

Пунктом 23.1 Постановления на глав муниципальных образований городов и районов края возложена обязанность по оказанию содействия налоговым органам по вручению налоговых уведомлений на уплату транспортного налога владельцам транспортных средств на территории поселковых и сельских муниципальных образований.

Суд правильно признал эту норму противоречащей Федеральному закону от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку вручение налоговых уведомлений не относится к вопросам местного значения. Вручение налоговых уведомлений и в том числе об уплате транспортного налога возложено ст. 52 Налогового кодекса РФ и законом Хабаровского края "О транспортном налоге в Хабаровском крае" (ст. 9) на налоговые органы. И, следовательно, высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации не вправе возлагать данную обязанность на органы местного самоуправления.

Доводы представителя Правительства Хабаровского края о том, что указанная норма не является нормативной, являются ошибочными т.к. п. 23.1 является обязательным к исполнению для глав муниципальных образований и рассчитана на неоднократное применение.

Пунктами 32.1, 32.2, 32.3 постановления Управлению Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Хабаровскому краю предписано:

- до 15 апреля 2004 г. разработать комплекс мероприятий по снижению недоимки по налогам, зачисляемым в бюджет края (п. 32.1);

- совместно с главами муниципальных образований городов и районов края обеспечить списание признанной судом безнадежной задолженности в бюджет края (п. 32.2);

- в 2004 г. обеспечить проверки юридических лиц по вопросу правильности исчисления и своевременности уплаты налога а доходы физических лиц в сроки, определенные нормами Налогового кодекса Российской Федерации (п. 32.3).

Удовлетворяя заявление в этой части суд исходил их того, что пунктами 32.1, 32.2, 32.3 постановления установлены нормы, обязательные для исполнения Управлению Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Хабаровскому краю, приняты Правительством Хабаровского края с превышением полномочий, предоставленных высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, поскольку Управление Федеральной налоговой службы по субъекту Российской Федерации является территориальным органом Федеральной налоговой службы и входит в единую централизованную систему налоговых органов. Управление находится в непосредственном подчинении ФНС России и ей подконтрольно.

Вывод суда является обоснованным.

Согласно п.п. 3, 4 ст. 30 НК РФ налоговые органы действуют в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством Российской Федерации. Налоговые органы осуществляют свои функции и взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами посредством реализации полномочий, предусмотренных настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с п. 3 ст. 26.22 ФЗ N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации взаимодействуют с территориальными органами федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 33 на Главное управление Центрального Банка Российской Федерации по Хабаровскому краю возложена обязанность по обеспечению отзыва у предприятий разрешений на выплату заработной платы из выручки при нарушении сроков уплаты налога на доходы физических лиц.

Информацию о результатах проведенной работы ежеквартально представлять в Министерство финансов края.

Суд правильно признал, что это положение принято с превышением полномочий органа исполнительной власти субъекта РФ поскольку в силу ст.ст. 1, 83, 84 Федерального закона от 10.07.2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В своей деятельности Банк руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим федеральным законом, иными федеральными законами. Входящие в систему Банка России территориальные учреждения, руководствуются Положением о территориальных учреждениях Банка России, утверждаемым Советом директоров, актами Банка России.

По тем же основанием обоснованно признаны судом недействующими пункты 37.3 и 37.4 постановления, которыми Главам муниципальных образований городов и районов края предписано не допускать принятия решений об увеличении штатной численности работников бюджетной сферы и расходов местных бюджетов, без определения источников финансирования и в срок до 1 апреля 2004 г. установить контрольные показатели по привлечению доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществлять контроль за их исполнением.

Как правильно указал суд, местные финансы, утверждение и исполнение местного бюджета, кадровое обеспечение деятельности бюджетных учреждений, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления находятся в силу ст.ст. 5, 6 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ведении органов местного самоуправления и не относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Доводы представителей Правительства края о том, что из краевого фонда финансовой поддержки местным бюджетам в 2004 г. направляется финансовая помощь на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы и Правительство края, как Главный распорядитель средств краевого бюджета уполномочен осуществлять контроль за целевым использованием средств финансовой помощи правильно признан судом несостоятельным.

Из содержания оспариваемой нормы не следует, что ее действие распространяется только на работников бюджетной сферы финансируемых за счет средств краевого бюджета, в таком виде данная правовая норма нарушает принцип самостоятельности бюджетов, установленный ст. 31 БК РФ.

Также правильно суд признал несостоятельными ссылки представителя Правительства края на Инструкцию о порядке составления и представления годового бухгалтерского отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина Российской Федерации N 23н от 15.03.2001 г., поскольку инструкция не наделяет орган исполнительной власти властными полномочиями в отношении другого субъекта бюджетных отношений при формировании и исполнении бюджета.

Доводы представителя Правительства края о том, что дело в части оспаривания п.п. 14.1, 32.1, 37.4 постановления подлежит прекращению, т.к. эти нормы утратили силу, судом правильно отвернуты как необоснованные, поскольку указанные положения необходимо рассматривать как составляющую часть мероприятий, направленных на реализацию закона Хабаровского края "О бюджетной системе Хабаровского края на 2004 год" и, следовательно, действие данной нормы распространяется на весь период действия названного краевого закона. Кроме того, оспариваемое постановление не отменено и не признано утратившим силу, действовало на момент вынесения судом решения.

При рассмотрении дела судом не допущено нарушения или неправильного применения норм материального права или норм процессуального права, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела и подтверждаются доказательствами, исследованными в судебном заседании, а поэтому оснований к отмене решения суда в кассационной инстанции не имеется.

Руководствуясь ст. 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Хабаровского краевого суда от 13 сентября 2004 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Правительства Хабаровского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Манохина Г.В.

Судьи

Емышева В.А.

Харланов А.В.