Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 5 октября 2005 г. N 58-Г05-28 О признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Хабаровского края от 28 февраля 2005 г. N 11-пр "О мерах по реализации Закона Хабаровского края от 19 января 2005 г. N 249 "О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 5 октября 2005 г. N 58-Г05-28

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Харланова А.В., Соловьева В.Н.

рассмотрела в судебном заседании 5 октября 2005 г. гражданское дело по кассационной жалобе Правительства Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 29 июня 2005 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании противоречащими законодательству абз. 2 п. 2, п. 3 (в части слов "главам муниципальных районов края - по муниципальным учреждениям") постановления Правительства Хабаровского края от 28.02.2005 N 11-пр "О мерах по реализации Закона Хабаровского края от 19 января 2005 г. N 249 "О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан", Положение о порядке предоставления бюджетам муниципальных районов Хабаровского края средств для возмещения расходов организаций и учреждений на компенсацию отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), расходов по оплате жилья и коммунальных услуг, Порядок предоставления компенсаций за оплату жилья и коммунальных услуг организациями (учреждениями) здравоохранения, образования, культуры, искусства, социального обслуживания и ветеринарными службами отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа) Хабаровского края (в части возложения обязанностей по выплате компенсации на муниципальные учреждения и организации), п. 5, абз. 2 п. 7 (в части слов "и пользовавшимися на момент ухода на пенсию данными льготами на территории края") Порядка предоставления компенсаций за оплату жилья и коммунальных услуг организациями (учреждениями) здравоохранения, образования, культуры, искусства, социального обслуживания и ветеринарными службами отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа) Хабаровского края, утвержденных постановлением Правительства Хабаровского края от 28.02.2005 N 11-пр "О мерах по реализации Закона Хабаровского края от 19 января 2005 г. N 249 "О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан".

В обоснование заявленных требований прокурор сослался на то, что установленный абз. 2 п. 2 постановления Правительства Хабаровского края от 28.02.2005 N 11-пр "О мерах по реализации Закона Хабаровского края от 19 января 2005 г. N 249 "О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан" (далее - Постановление) срок предоставления квитанций льготным категориям граждан противоречит ст. 155 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Возложенная п. 3 Постановления на глав муниципальных районов края в отношении муниципальных учреждений обязанность по выплате компенсаций льготным категориям граждан противоречит действующему законодательству, устанавливающему основы осуществления местного самоуправления, в том числе по управлению муниципальной собственностью, а также бюджетному и гражданскому законодательству.

По упомянутым основаниям прокурор полагает незаконным и утвержденное п. 1 Постановления Положение о порядке предоставления бюджетам муниципальных районов Хабаровского края средств для возмещения расходов организаций и учреждений на компенсацию отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), расходов по оплате жилья и коммунальных услуг (далее - Положение).

Также, по мнению прокурора, по данным основаниям является незаконным в части возложения обязанностей на муниципальные учреждения и организации, утвержденный п. 1 Постановления Порядок предоставления компенсаций за оплату жилья и коммунальных услуг организациями (учреждениями) здравоохранения, образования, культуры, искусства, социального обслуживания и ветеринарными службами отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа) Хабаровского края (далее - Порядок).

Кроме того, нормы п. 5 и абз. 2 п. 7 Порядка противоречат Закону Хабаровского края от 19.01.2005 N 249 "О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан".

В судебном заседании старший прокурор отдела прокуратуры Хабаровского края и прокурор отдела прокуратуры Хабаровского края поддержали доводы заявления, уточнив его тем, что п. 5 и абз. 2 п. 7 Порядка противоречат Закону Хабаровского края "О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан", действующему в редакции Закона края от 25.05.2005 г. N 274.

Представитель Правительства Хабаровского края требования прокурора не признал, ссылаясь на то, что Постановление, Порядок и Положение в оспариваемой части соответствуют действующему законодательству.

Решением Хабаровского краевого суда от 29 июня 2005 г. заявление прокурора удовлетворено.

В кассационной жалобе Правительства Хабаровского края поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

Согласно п. 16 ст. 12 Жилищного кодекса Российской Федерации установление порядка внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 155 Жилищного кодекса Российской Федерации определен срок предоставления платежных документов по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги - не позднее первого числа месяца, следующего за истекшим, если иной срок не установлен договором управления многоквартирным домом.

Следовательно, суд пришел к правильному выводу о том, что норма абз. 2 п. 2 Постановления, которой установлен срок предоставления квитанций льготным категориям граждан - не позже 10 числа месяца, следующего за отчетным, принята с превышением компетенции субъекта Российской Федерации и противоречит порядку, установленному ст. 155 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 3 Постановления главам муниципальных районов края в отношении муниципальных учреждений предписано обязать их производить выплаты компенсации льготным категориям граждан не позже трех дней после предъявления ими квитанций об оплате жилищно-коммунальных услуг.

Поскольку Постановление принято во исполнение Закона Хабаровского края от 19.01.2005 N 249 "О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан", в соответствии со ст.ст. 1, 5 которого обязанности по выплате компенсаций возлагаются на учреждения и организации, в которых работают специалисты или работали специалисты, вышедшие на пенсию, то, следовательно, упомянутой оспариваемой нормой возлагаются обязанности на муниципальные организации и учреждения здравоохранения, образования, социального обслуживания населения, ветеринарной службы, культуры и искусства.

Между тем, как правильно указал суд, возложение такой обязанности на муниципальные организации и учреждения, в которых работают (работали) специалисты, т.е. учредителем и собственником которых является муниципальное образование, противоречит действующему законодательству, устанавливающему основы осуществления местного самоуправления, в том числе по управлению муниципальной собственностью, а также бюджетному и гражданскому законодательству.

При этом суд обоснованно исходил из того, что действующим федеральным законодательством установление мер социальной поддержки в отношении перечисленных в Законе Хабаровского края от 19.01.2005 N 249 "О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан" категорий граждан отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации, т.е. устанавливаемые законами субъекта Российской Федерации меры социальной поддержки являются его государственными полномочиями, реализация которых осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно (в том числе через подведомственные субъекту учреждения) или в порядке передачи государственных полномочий органам местного самоуправления, но не муниципальным учреждениям.

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, осуществляют свои полномочия самостоятельно, и, следовательно, возложение каких-либо обязанностей на муниципальные образования по реализации государственных полномочий субъекта Российской Федерации должно производиться в соответствии с порядком, установленным ст. 132 Конституции Российской Федерации, ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Соответствующего закона края по этому вопросу не принято.

В случае наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями они вправе самостоятельно определять порядок их исполнения через свои структурные подразделения или подведомственные им учреждения.

Муниципальные учреждения и организации, на которые п. 3, 3.2 Постановления возлагаются обязанности по несению расходов, являются в соответствии со ст. 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетными учреждениями, созданными органами местного самоуправления, деятельность которых финансируется из местного бюджета на основе сметы доходов и расходов. Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов.

В силу ст.ст. 9, 31, 158, 159 Бюджетного кодекса Российской Федерации к исключительной компетенции соответствующих органов местного самоуправления отнесены вопросы утверждения сметы доходов и расходов муниципальных бюджетных учреждений, регулирования отношений, связанных с утверждением и исполнением местного бюджета.

Согласно ст. 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетными полномочиями субъекта Российской Федерации является только возможность определения порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, что не предоставляет полномочий регулирования в отношении самих муниципальных бюджетных учреждений, как действия нарушающие принцип самостоятельности местного бюджета (ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации) и гарантии, установленные Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.ст. 2, 5, 9, 12 и др.).

При этом, в нарушение упомянутых норм бюджетного законодательства бюджетные учреждения обязываются нести расходы, не предусмотренные в местных бюджетах, а также в сметах доходов и расходов.

Эти выводы, как обоснованно указал суд, подтверждаются содержанием п. 2 Положения о порядке предоставления бюджетам муниципальных районов Хабаровского края средств для возмещения расходов организаций и учреждений на компенсацию отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), расходов по оплате жилья и коммунальных услуг, утвержденного Постановлением.

В соответствии с п. 3 ст. 4 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации.

Кроме того, суд правильно исходил из того, что возложение субъектом Российской Федерации обязанностей по несению расходов муниципальными организациями и учреждениями, которые не являются ему подчиненными и не состоят с ним в отношениях собственности, противоречит ст.ст. 49, 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку установление таких указаний является ограничением их деятельности и может быть осуществлено только федеральным законом или решением собственника (учредителя), каковым в данном случае является только муниципальное образование в лице соответствующих органов местного самоуправления.

Муниципальные учреждения, на которые возлагаются обязанности выплаты компенсаций (образовательные, здравоохранения, культуры, ветеринарии), осуществляют специальную деятельность только в соответствии с уставными задачами в рамках указаний собственника, имеют особый правовой статус, обусловленный их организационно-правовой формой. С работающими в этих учреждениях специалистами, имеющими право на компенсацию, у учреждения имеются только трудовые правоотношения. Со специалистами, ушедшими на пенсию, а также с нетрудоспособными членами семей работающих и ушедших на пенсию специалистов отношений у учреждения вообще не имеется.

Несмотря на данные обстоятельства, на учреждения возлагаются обязанности в отношении граждан вне рамок трудовых отношений по жилищным правоотношениям упомянутых категорий граждан, что противоречит уставной деятельности учреждений. Установление таких обязанностей относится исключительно к компетенции собственника.

Таким образом, является правильным вывод суда о том, что п. 3 Постановления противоречит действующему федеральному законодательству и, следовательно, подлежит признанию недействующим.

При таких обстоятельствах обоснованно признано недействующим и утвержденное п. 1 Постановления Положение о порядке предоставления бюджетам муниципальных районов Хабаровского края средств для возмещения расходов организаций и учреждений на компенсацию отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), расходов по оплате жилья и коммунальных услуг.

П. 2 данного Положения установлено, что возмещению подлежат фактически понесенные затраты учреждений и организаций, финансируемых из бюджетов муниципальных районов, по оплате жилищно-коммунальных услуг специалистам, которые работают и проживают в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), вышедшим на пенсию и проработавшим в сельской местности или рабочем поселке (поселке городского типа) не менее 10 лет и проживающих там. Однако, как обоснованно указал суд, установление порядка возмещения без предварительного обеспечения муниципального образования финансовыми средствами) противоречит по приведенным в решении основаниям требованиям бюджетного законодательства, устанавливающего гарантии осуществления финансовой деятельности муниципальных образований, регулирующего статус бюджетных учреждений и порядок исполнения органами местного самоуправления решений государственных органов и в частности, не соответствует п. 3 ст. 4 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления", согласно которому органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации.

По изложенным основаниям правильно признан недействующим в частя возложения обязанностей на муниципальные учреждения и организации и, утвержденный п. 1 Постановления Порядок предоставления компенсаций за оплату жилья и коммунальных услуг организациями (учреждениями) здравоохранения, образования, культуры, искусства, социального обслуживания и ветеринарными службами отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа) Хабаровского края.

Кроме того, суд обоснованно исходил из того, что нормы п. 5 и абз. 2 п. 7 Порядка противоречат краевому законодательству - Закону Хабаровского края от 19 января 2005 г. N 249 "О компенсации расходов по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан".

Так, в соответствии с п. 5 Порядка установлены критерии отнесения к категории специалистов, имеющих право на получение компенсации: из числа работающих - занятые на постоянной работе в организации (учреждении) здравоохранения, образования, социального обслуживания населения, ветеринарной службы, культуры, искусства на должностях специалистов не менее 75 процентов своей нормы рабочего времени, из числа пенсионеров - пользовавшиеся на момент ухода на пенсию данными льготами.

Установление таких условий (в том числе, не имеющих соотносимых понятий в законодательстве: "своя норма рабочего времени"), как обоснованно указал суд, ограничивает право части специалистов и их нетрудоспособных членов семьи на получение компенсации, которое им гарантировано Законом Хабаровского края от 19.01.2005 N 249.

Перечень граждан, имеющих право на получение компенсации, определен ст.ст. 1, 2 и ч. 4 ст. 4 названного Закона Хабаровского края.

Данные нормы краевого Закона не устанавливают ограничений, содержащихся в п. 5 Порядка, а также не предоставляют Правительству края определять такие условия.

Обоснованно суд исходил и из того, что не содержит установленных п. 5 Порядка ограничений Закон края N 249 от 19.01.2005 в отношении пенсионеров, гарантируя предоставление компенсации специалистам, вышедшим на пенсию непосредственно по окончании работы на должности специалиста, если они замещали ее не менее 12 полных месяцев непосредственно перед увольнением, и проработавшие в сельской местности или рабочем поселке (поселке городского типа) не менее 10 лет, и проживающие там.

Данное условие распространяется и в том числе на специалистов, которым ранее действовавшим законодательством такие льготы не предоставлялись и введены Законом края от 19.01.2005 г. N 249.

При таком положении, как правильно указал суд, не может быть признано законным условие, содержащееся в абз. 2 п. 7 Порядка, в части переехавших в другую сельскую местность пенсионеров по предоставлению права на компенсацию только в случае наличия льготы на момент увольнения.

Доводы представителя Правительства Хабаровского края о том, что, предусмотренное абз. 2 п. 2 Постановления предоставление квитанций об оплате является элементом порядка предоставления мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, а также, что нормы п. 3 Постановления, Положения и Порядка (в части возложения обязанностей по выплате компенсаций на муниципальные учреждения и организации) соответствуют требованиям федерального законодательства, как правильно указал суд, основаны на неверном применении норм материального права и не являются основанием к отказу в удовлетворении заявления прокурора Хабаровского края.

Правильно признаны несостоятельными и ссылки представителя Правительства Хабаровского края на то, что п. 3 Постановления в оспариваемой части основан на положениях ст.ст. 1, 5 Закона Хабаровского края от 19.01.2005 г. N 249, поскольку прокурором заявлены требования о противоречии оспариваемых положений п. 3 Постановления, а также Положения и Порядка в упомянутой выше части нормам действующего федерального, а не краевого законодательства.

По изложенным основаниям нельзя согласиться с доводами кассационной жалобы Правительства Хабаровского края, которые по существу сводятся к нарушению судом норм материального права.

Вывод суда основан на анализе действующего законодательства, мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Хабаровского краевого суда от 29 июня 2005 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Правительства Хабаровского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Харланов А.В.

Соловьев В.Н.