Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 мая 2007 г. N 58-Г07-7 О признании недействующими статей 15, 17, 18, 19, частей 1, 2, 3, 5 статьи 23 Закона Хабаровского края от 27 декабря 2006 г. N 97 "О краевом бюджете на 2007 год", а также приложения N 17 к данному Закону

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 мая 2007 г. N 58-Г07-7

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего В.Н. Пирожкова,

судей В.П. Меркулова и В.Б. Хаменкова

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Хабаровского края о признании недействующими ст. 15 (в части распределения субвенций бюджетам городских округов и муниципальных районов края на 2007 год на реализацию Закона Хабаровского края от 29.12.2004 г. N 240 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под опекой (попечительством), в приемных семьях и учреждениях"), ст.ст. 17, 18, 19, части 1, 2, 3 (в части слов "и муниципальных районов края"), 5 ст. 23, Приложение 17 (в части распределения субвенций бюджетам городских округов и муниципальных районов края на 2007 год на реализацию Закона Хабаровского края от 29.12.2004 г. N 240 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под опекой (попечительством), в приемных семьях и учреждениях") Закона Хабаровского края от 27.12.2006 N 97 "О краевом бюджете на 2007 год"

по кассационной жалобе Законодательной Думы Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 9 марта 2007 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Меркулова В.П., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Засеевой Э.С. об оставлении решения без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявление о признании недействующими ряда положений Закона Хабаровского края от 27.12.2006 N 97 "О краевом бюджете на 2007 год", ссылаясь на то, что нормами ст. 15 (в т.ч. Приложением 17), ст.ст. 17, 18, 19, части 1, 2, 3 (в части слов "и муниципальных районов края"), 5 ст. 23 оспариваемого Закона края установлены расходы краевого бюджета в виде субвенций, субсидий и иных финансовых средств, передаваемых органам местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, на реализацию Закона Хабаровского края от 29.12.2004 г. N 240 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под опекой (попечительством), в приемных семьях и учреждениях", выплату вознаграждения за классное руководство, на внедрение инновационных программ, на поощрение лучших учителей, на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи, для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, субвенций местным бюджетам для снижения платежей населения за тепловую энергию, а также для снижения платежей населения на электрическую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями, в зонах децентрализованного энергоснабжения. Также определено, что предоставление и расходование указанных субвенций, субсидий и иных средств осуществляется в порядке, установленном Правительством края.

Вышеназванные положения Закона края в части передачи органам местного самоуправления финансовых средств на исполнение вопросов, не отнесенных к предметам местного значения, без передачи отдельных государственных полномочий противоречат Бюджетному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающих порядок межбюджетных отношений местного и краевого уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также порядок передачи органами государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Решением Хабаровского краевого суда от 9 марта 2007 года постановлено: признать недействующими со дня вступления в законную силу настоящего решения суда ст. 15 (в части распределения субвенций бюджетам городских округов и муниципальных районов края на 2007 год на реализацию Закона Хабаровского края от 29.12.2004 г. N 240 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под опекой (попечительством), в приемных семьях и учреждениях"), ст.ст. 17, 18, 19, части 1, 2, 3 (в части слов "и муниципальных районов края"), 5 ст. 23, Приложение 17 (в части распределения субвенций бюджетам городских округов и муниципальных районов края на 2007 год на реализацию Закона Хабаровского края от 29.12.2004 г. N 240 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под опекой (попечительством), в приемных семьях и учреждениях") Закона Хабаровского края от 27.12.2006 N 97 "О краевом бюджете на 2007 год".

Сообщение о данном решении опубликовать в газете "Приамурские ведомости".

Взыскать с Законодательной Думы Хабаровского края в пользу федерального бюджета государственную пошлину в размере 2000 рублей.

Законодательная Дума Хабаровского края подала кассационную жалобу, в которой просит решение отменить и принять новое, которым отказать в удовлетворении заявленных требований. Полагает, что суд неправильно применил материальный закон, допустил существенные нарушения норм процессуального права, дал неправильную оценку доводам заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

Нормами ст. 15 и Приложения 17 Закона Хабаровского края от 27.12.2006 г. N 97 "О краевом бюджете на 2007 год" утверждено распределение субвенций бюджетам городских округов и муниципальных районов края на 2007 год на реализацию Закона Хабаровского края от 29.12.2004 г. N 240 "О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся под опекой (попечительством), в приемных семьях и учреждениях" в сумме 325788 тыс. рублей.

Анализ норм п.п. "ж, з" ч. 1 ст. 1, п.п. 6, 24 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в совокупности с положениями ч. 1 ст. 6, ст.ст. 19-21 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и содержанием ст.ст. 86, 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что органы местного самоуправления могут наделяться законами субъектов РФ отдельными государственными полномочиями.

Решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъектов РФ льгот отдельным категориям граждан отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ и осуществляются самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Судом установлено, что Хабаровском крае отсутствует соответствующий краевой закон о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей.

При таких обстоятельствах вывод суда о том, что нормы ст. 15 и Приложения 17 Закона Хабаровского края от 27.12.2006 г. N 97 "О краевом бюджете на 2007 год" противоречат вышеназванным положениям федерального законодательства, сделан правильно.

В соответствии с ч. 1 ст. 17 и ч. 1 ст. 19 Закона края "О краевом бюджете на 2007 год" бюджетам муниципальных образований передаются финансовые средства на исполнение бюджетных обязательств, предусмотренных постановлениями Правительства РФ от 28.12.2006 г. N 814 "О порядке предоставления в 2007 году финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий на выплату вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных образовательных учреждений" и от 30.12.2006 г. N 863 "О порядке предоставления в 2007 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения (в при их отсутствии на территории муниципального образования - учреждений и подразделений скорой медицинской помощи субъектов Российской Федерации)".

Судом установлено, что полномочия по осуществлению указанных дополнительных выплат педагогическим и медицинским работникам в установленном законодательством порядке органам местного самоуправления соответствующим законом края о наделении отдельными государственными полномочиями Хабаровского края не переданы.

Таким образом, является правильным вывод суда о признании названных норм недействующими, поскольку выделяемые из краевого бюджета в соответствии с нормами ч. 1 ст. 17 и ч. 1 ст. 19 Закона края "О краевом бюджете на 2007 год" субвенции в силу ст. 2 Бюджетного кодекса РФ носят исключительно целевой характер, возникновению расходных обязательств в виде выполнения отдельных государственных полномочий и передаче субвенций на их выполнение должна предшествовать процедура наделения органов местного самоуправления такими полномочиями.

Порядок предоставления финансовых средств на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи должен отвечать требованиям ст. 2 "О бюджетной классификации в Российской Федерации" и ст. 26 Бюджетного кодекса РФ, которыми предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации при формировании, утверждении и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов обеспечивают преемственность кодов администраторов поступлений в бюджет по доходам, распределяемым между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными бюджетным законодательством Российской Федерации.

Однако Законом края установлен иной порядок осуществления межбюджетных трансфертов.

Нормами ч. 1 ст. 18 Закона Хабаровского края "О краевом бюджете на 2007 год" утвержден общий объем субсидий бюджетам городских округов и муниципальных районов края на внедрение инновационных образовательных программ в муниципальных образовательных учреждениях.

Суд правильно указал, что названная норма противоречит требованиям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Бюджетному кодексу РФ, поскольку краевым законом предусмотрена передача органам местного самоуправления финансовых средств на исполнение вопросов, не отнесенных к предметам местного значения, без передачи отдельных государственных полномочий.

Частью 2 ст. 18 Закона Хабаровского края "О краевом бюджете на 2007 год" утвержден общий объем субвенций бюджетам городских округов и муниципальных районов края на поощрение лучших учителей на основании Указа Президента Российской Федерации от 06.04.2006 N 324 "О денежном поощрении лучших учителей". Порядок распределения и предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектам Российской Федерации на выплату денежного поощрения установлен постановлением Правительства РФ от 05.05.2006 г. "О порядке распределения и предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату денежного поощрения лучших учителей".

Полномочия по осуществлению этих выплат в установленном законодательством порядке органам местного самоуправления соответствующим краевом законом не переданы.

Таким образом, обязанность органов местного самоуправления по выплате поощрения лучшим учителям должна исполняться органами субъекта РФ самостоятельно или в порядке передачи этих полномочий органам местного самоуправления, а потому суда правильно признал названную норму недействующей.

Нормами ч.ч. 1 и 2 ст. 23 Закона Хабаровского края "О краевом бюджете на 2007 год" утверждены объемы субвенций бюджетам городских округов и муниципальных районов края для снижения платежей населения за тепловую энергию, а также бюджетам муниципальных районов края для снижения платежей населения на электрическую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями в зонах децентрализованного энергоснабжения.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" к принципам государственного регулирования тарифов, частности, относится обеспечение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической и тепловой энергии на основе доступности указанных видов энергии и с учетом обеспечения экономически обоснованной доходности инвестиционного капитала, вложенного в производство и передачу электрической и тепловой энергии.

Вывод суда о том, что возмещение убытков предприятий, отпускающих тепловую энергию населению по предельным тарифам, а также возмещение разницы в тарифах на электрическую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями населению, являются государственными полномочиями субъекта Российской Федерации и не относится к вопросам местного значения городских округов и муниципальных районов, сделан правильно.

Отсутствие специального закона края о наделение органов местного самоуправления подобными полномочиями (ч. 7 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") предопределяет недействительность оспариваемых норм.

Частью 3 ст. 23 Закона Хабаровского края "О краевом бюджете на 2007 год" утвержден общий объем субвенций бюджетам городских округов и муниципальных районов края для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

В силу п. 29 ч. 1 ст. 14, п. 35 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, а также организацию предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством относится к вопросам местного значения поселений и городских округов.

Таким образом, муниципальные районы какими-либо полномочиями в данном вопросе федеральным законодателем не наделены.

Суд правильно сослался на то, что дополнительные полномочия согласно ст. 19 названного Федерального закона могут быть возложены только Федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации в установленном порядке.

Субъект РФ не вправе ставить реализацию порядка осуществления органами местного самоуправления вопросов местного значения, обусловленных ст.ст. 14, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и заключенными между муниципальными образованиями соглашениями в зависимости от действия принятых им законов и иных нормативных правовых актов.

При таких обстоятельствах вывод суда об удовлетворении заявленных требований сделан правильно, что убедительно мотивировано в решении суда.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, не опровергают выводов суда.

Вопросы социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ, а потому органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов края должны быть наделены упомянутыми государственными полномочиями.

В силу положений ч. 3 ст. 86 и ст. 140 Бюджетного кодекса РФ в связи с принятием оспариваемых норм Закона края "О краевом бюджете на 2007 год" возникшие у муниципальных образований расходные обязательства должны исполняться за счет субвенций из регионального фонда компенсаций, который имеет целевую направленность и образуется в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В связи с этим доводы о том, что во исполнение постановлений Правительства РФ N 814 от 28.12.2006 г. и N 863 от 30.12.2005 г. органы исполнительной власти лишь установили размеры, условия и порядок осуществления соответствующих выплат медицинскому персоналу и педагогическим работникам, а потому имеют место расходные обязательства, а не государственные полномочия, которые можно было бы передать органам местного самоуправления путем принятия соответствующего краевого закона, нельзя признать состоятельными.

Реализация краевого закона "О субвенциях бюджетам муниципальных образований для снижения платежей населения за тепловую энергию" непосредственно связана с бюджетным законодательством. Получение и использование органами местного самоуправления субвенций являются расходными обязательствами муниципального образования, которые могут возникнуть при наличии закона о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями и в свою очередь с перечислением средств из регионального фонда компенсаций (ч. 3 ст. 86 и ст. 140 Бюджетного кодекса).

Суд проанализировал нормы правовых актов, на которые ссылается заявитель в обоснование своих требований, правильно сопоставил предмет регулирования, сферу действия оспариваемого акта и федерального законодательства.

Нормы материального права применены судом правильно, процессуальных нарушений, влекущих отмену решения, не установлено.

Оснований для отмены решения суда, как о том ставится вопрос в кассационной жалобе, Судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Хабаровского краевого суда от 9 марта 2007 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Законодательной Думы Хабаровского края - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Н. Пирожков

Судьи

В.П. Меркулов

В.Б. Хаменков