Пояснительная записка к проекту федерального закона N 66299-5 "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "Об охоте"

Досье на проект федерального закона

Охота - один из древнейших видов пользования животным миром, приоритетная и традиционная для России форма природопользования. Охота не утратила своего значения и в настоящее время. В большинстве густонаселенных регионов России охота приобрела спортивное направление и рассматривается как вид рекреации, активного отдыха и средство общения с природой. Более того, для многих сотен тысяч граждан России, населяющих Европейский Север, Сибирь и Дальний Восток, охота остается одним из основных видов деятельности, обеспечивающей получение средств к существованию и товарной продукции охотничьего хозяйства.

Помимо этого охотничье хозяйство выполняет важнейшие экологические функции, поскольку позволяет, с одной стороны, регулировать численность объектов животного мира, с другой стороны, ведение охотничьего хозяйства является эффективным механизмом воспроизводства охотничьих животных.

Россия обладает богатейшими ресурсами охотничьих животных и самой большой площадью охотничьих угодий в мире. В ее границах ведение охотничьего хозяйства возможно на площади 1540 млн. га, и до недавнего времени ресурсы охотничьих животных использовали в рамках организованного охотничьего хозяйства на площади 1240 млн. га.

В конце 80-х годов охотничье хозяйство России ежегодно давало государству пушнины на 54 млн. рублей (в закупочных ценах 1985 г.), более 15 тыс. тонн мяса диких зверей, 500 тыс. штук тушек боровой дичи, значительное количество лекарственно-технического (в том числе и обеспечивающего валютные поступления страны) и кожевенного сырья. В оптовых ценах легкой промышленности и ценах оптового звена торговли объем валовой продукции, получаемой гражданами России и государством, составлял ежегодно около 400 млн. рублей, а объем товарной продукции - около 200 млн. рублей.

Проект Федерального закона "Об охоте" (далее - законопроект) - первый проект законодательного документа в этой сфере в России после Закона Российской Империи "Об охоте" 1892 года.

Разработка этого законопроекта вызвана необходимостью восполнения пробела в российском законодательстве, с одной стороны, и приведения отношений в сфере охраны, воспроизводства и использования ресурсов охотничьих животных в соответствие с изменившимися политическими, экономическими и социальными реалиями, - с другой.

В соответствии со статьей 34 Федерального закона "О животном мире" (далее также - Закон) охота отнесена к одному из видов пользования животным миром. Согласно статьи 41 данного Закона отношения в области охоты и охотничьего хозяйства регулируются на основе Закона отдельным специальным федеральным законом (которого нет) и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В настоящее время отношения в области охоты регулируются, помимо Закона, рядом нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти. Отношения по ведению охотничьего хозяйства находятся вне рамок правового регулирования даже на подзаконном уровне.

В результате анализа законодательства выявлено, что в сфере охоты и ведения охотничьего хозяйства действует несколько сотен подзаконных актов, изданных органами государственной власти СССР, РСФСР и Российской Федерации с 1932 года. Указанные нормативные правовые акты не систематизированы. Отсутствие специального федерального закона заставляет субъекты Российской Федерации принимать собственные нормативные правовые акты, нормы которых нередко противоречат федеральному законодательству, затрагивают вопросы исключительного ведения Российской Федерации. Отсутствие специального закона не позволяет создать стабильную правоприменительную практику в анализируемой сфере деятельности, в результате чего часто возникают судебные споры и формируется противоречивая судебная практика.

Таким образом, на основе изложенного можно сделать однозначный вывод о том, что отсутствие специального федерального закона об охоте не позволяет создать четкую и стабильную систему законодательства в области охоты и ведения охотничьего хозяйства.

Основная идея законопроекта заключается в отражении в федеральном законодательстве специфики такого вида пользования объектами животного мира как охота, а также в создании законодательных основ ведения охотничьего хозяйства на территории Российской Федерации как разновидности предпринимательской деятельности.

Законопроект распространяется на широкий круг субъектов:

1. Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в лице их органов;

2. юридических лиц, в том числе общественные организации охотников, зарегистрированные в установленном порядке;

3. физических лиц: граждан Российской Федерации и иностранных граждан.

Законопроект не устанавливает новые права и обязанности участников отношений в области охоты и ведения охотничьего хозяйства, а конкретизирует и развивает положения ранее упомянутого Федерального закона "О животном мире" с учетом изменений земельного, лесного, водного и гражданского законодательства, а также отражает специфику общественных отношений, фактически сложившихся в настоящее время в сфере охоты и ведения охотничьего хозяйства.

Законопроект относится к отрасли законодательства о животном мире. В соответствии с пунктами в, д и к части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации законодательство о животном мире является сферой совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законопроект разработан в развитие статьи 41 Федерального закона "О животном мире", в соответствии с которой отношения в области охоты и охотничьего хозяйства регулируются специальным федеральным законом.

Таким образом, законопроект разработан в соответствии с Конституцией Российской Федерации и направлен на реализацию Федерального закона "О животном мире".

Принятие законопроекта позволит создать четкую законодательную основу ведения охотничьего хозяйства, установить на законодательном уровне порядок организации охоты, обеспечить реализацию права граждан на доступ к охотничьим ресурсам, гарантировать сохранение охотничьих ресурсов, а также устранить существующие пробелы и коллизии в законодательстве, регулирующим данную сферу.

Охота рассматривается в законопроекте как особая форма хозяйственной и рекреационной деятельности, как компонент системы комплексного природопользования и как эффективный метод охраны охотничьих животных и среды их обитания, реализующий общепризнанный принцип "охраны посредством рационального использования".

Охотничьи животные рассматриваются не только как объекты эксплуатации и регулирования, но и как неотъемлемые компоненты природных экологических систем, выполняющие важные биосферные функции.

В законопроекте эти положения реализованы в правовых нормах, регулирующих отношения между органами государственной власти, охотпользователями и охотниками, с одной стороны, и собственниками земельных участков, землевладельцами и землепользователями - с другой.

Правовое регулирование отношений в сфере охоты и охотничьего хозяйства, закрепленное в законопроекте, направлено, прежде всего, на обеспечение реализации гражданами России права доступа к охотничьим ресурсам, признавая тем самым социально-экономическую значимость охоты. Законопроект устанавливает условия реализации данного права. В законопроекте подчеркнуто, что сохранение национальных охотничьих традиций и развитие культурной охоты в современных условиях возможны лишь в рамках рационального ведения охотничьего хозяйства, опирающегося на принципы неистощительного (устойчивого) использования охотничьих животных.

Специфика охотничьего хозяйства, а также биологические особенности использования экосистем охотничьими животными, масштабы и закономерности перемещения этих животных во времени и пространстве требуют единого управления популяциями охотничьих животных в масштабе страны на основе единой научно-технической политики в области охраны, воспроизводства и регулирования использования охотничьих ресурсов. Поэтому законопроектом установлены правовые основы управления в данной сфере с учетом последних изменений в законодательстве.

Законопроект предусматривает использование охотничьих угодий общего пользования, находящихся в открытом, общедоступном пользовании, на основе публичного сервитута. Предоставление охотничьих угодий для ведения охотничьего хозяйства предусматривается на срок не менее 25 лет на основании договора. При этом законопроект не ограничивает прав собственников земельных участков, предусмотренных гражданским, земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Также важно отметить, что в законопроекте не предусматривается выдача долгосрочной лицензии на право пользования охотничьими животными, что соответствует тенденциям развития природоресурсного законодательства. Так, в новых редакциях Лесного кодекса Российской Федерации от 2006 года, Водного кодекса Российской Федерации от 2006 года, Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" лицензия, как инструмент предоставления права на специальное природопользование, отсутствует. В соответствии с указанными тенденциями в законодательстве применяется термин "охотничьи ресурсы".

Законопроектом предусматривается ряд новелл в области организации охоты. В частности, устанавливается, что каждый гражданин обладает правом доступа к охотничьим ресурсам на условиях и в порядке, предусмотренными настоящим законом.

Основным документом, удостоверяющим право на охоту, признается охотничий билет.

При этом законопроект устанавливает возможность передачи полномочий по выдаче охотничьих билетов от государства общественным объединениям охотников, которые с момента вступления в силу принятого федерального закона будут уполномочены выдавать охотничьи билеты гражданам после проверки их знаний по правилам охоты, технике безопасности на охоте и обращению с огнестрельным охотничьим оружием (сдача охотничьего минимума).

В законопроекте важная роль придается правилам охоты, которые призваны детально регулировать порядок осуществления охоты. Предусматривается принятие федеральных правил охоты и на их основе региональных правил субъектами Российской Федерации.

Впервые на законодательном уровне определено понятие охотничьего хозяйства, а также порядок ведения охотничьего хозяйства.

Принятие законопроекта позволит решить целый ряд задач правового, экологического, экономического и социального характера.

Предлагаемый закон позволит обеспечить:

создание четкой нормативной правовой базы в области охоты и охотничьего хозяйства, на основе которой будет принята система подзаконных нормативных правовых актов;

устранение излишних административных барьеров и процедур;

развитие саморегулирования, повышение роли саморегулируемых организаций охотников в области охоты и ведения охотничьего хозяйства; устранение юридических коллизий и пробелов;

рациональное использование и воспроизводство охотничьих животных;

сохранение и приумножение национальных охотничьих традиций;

ведение учета численности охотничьих животных;

сохранение и улучшение среды обитания охотничьих животных;

проведение биотехнических, ветеринарно-профилактических и противоэпизоотических мероприятий;

развитие предпринимательской деятельности в области охоты, в том числе малого предпринимательства;

предоставление гражданам охотничьих услуг;

повышение экономической эффективности работы охотничьего хозяйства.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "Об охоте"

Принятие и реализация проекта федерального закона "Об охоте" не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетов и государственных внебюджетных фондов, а также введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства.

Функции федеральных органов исполнительной власти, устанавливаемые законопроектом, будут выполняться в рамках существующего финансирования и штатной численности соответствующих органов.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с принятием Федерального закона "Об охоте"

Принятие и реализация Федерального закона "Об охоте" потребует:

внесения изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

внесения изменений в Федеральный закон от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире";

признания утратившим силу Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, утвержденное Постановлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 года N 1548.