Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 марта 2005 г. N 59-Г05-1 Об отказе в признании недействующими статьи 39 Закона Амурской области от 29 декабря 2003 г. N 281-ОЗ "Об областном бюджете на 2004 год" и Приложения N 14 к данному закону

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 марта 2005 г. N 59-Г05-1

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

судей Харланова А.В., Еременко Т.И.

рассмотрела в судебном заседании 16 марта 2005 г. гражданское дело по кассационному представлению прокурора Амурской области на решение Амурского областного суда от 30 ноября 2004 г., которым ему отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими в части ст. 39 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2004 год" и Приложения N 14 к данному закону (в части).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., поддержавшей доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Амурской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству ст. 39 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2004 год" в части установления субвенций на реализацию Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в сумме 87708 тыс. рублей;

Приложения N 14 "Распределение субсидий и субвенций, выделяемых в 2004 году бюджетам районов и городов областного значения из областного бюджета в части распределения субвенций на реализацию Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" в сумме 87708 тыс. рублей.

В обоснование заявления указал, что 25 декабря 2003 года Амурским областным Советом народных депутатов принят Закон Амурской области "Об областном бюджете", который опубликован в Приложении газеты "Амурская правда" 10 января 2004 года.

В ст. 39 Закона Амурской области "Об областном бюджете" установлено, что в 2004 году из областного бюджета согласно приложению N 14 к закону направляются бюджетам районов и городов областного значения на реализацию Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" субвенции на исполнение полномочий в части выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой, в сумме 87708 тыс. рублей. В Приложении N 14 к закону указанная сумма распределена по районам и городам области.

Установленная сумма субвенций, по мнению прокурора, противоречит Федеральному закону N 159-ФЗ от 21.12.1996 г. "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", постановлению Правительства Российской Федерации N 409 от 20.06.1992 г. "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Положению о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством), утвержденному приказом Министерства образования Российской Федерации N 199 от 19.08.1999 г., так как не соответствует нормам питания, обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем, и необходимым оборудованием по фактическим ценам региона, что приводит к нарушению прав 2450 детей, лишенных родительского попечения, которым согласно расчетов, произведенных департаментом образования Администрации Амурской области должно быть выделено на эти цели в 2004 году - 139334,1 тыс. рублей.

В судебном заседании прокурор поддержал заявление. В обоснование своих доводов ссылается также на ст. 20 Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 года, ратифицирована Постановлением Верховного Совета СССР от 13.06.1990 г. N 1559-1 и вступила в силу для СССР 15.09.1990), которой установлено, что ребенок, временно или постоянно лишенный своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством.

Просил суд признать оспариваемое положение упомянутого закона Амурской области недействующим с момента принятия судом решения, а также возложить обязанность на областной Совет народных депутатов опубликовать сообщение о принятом решении суда в газете "Амурская правда".

Представитель Амурского областного Совета народных депутатов не согласилась с заявлением прокурора и пояснила, что гарантии социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, установлены федеральным законодательством, финансироваться должны из федерального бюджета в силу положений ст.ст. 83 и 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Объем финансирования расходов на эти цели определяется Министерством финансов РФ по установленным минимальным государственным стандартам. Из фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на предоставление субвенций для реализации Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" на 2004 год выделено 87708 тыс. рублей, которые и были распределены по городам и районам Амурской области. Предъявление претензий к закону Амурской области неправомерно, так как объем финансирования органом государственной власти субъекта Российской Федерации не устанавливается.

Ссылка прокурора на ст. 5 Федерального закона от 21.12.96 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" является необоснованной, поскольку вышеуказанной статьей определены источники финансирования дополнительных гарантий для указанной категории детей, а не выплат ежемесячных пособий.

Удовлетворение требований прокурора приведет к нарушению прав детей, так как возникнет пробел в правовом регулировании, последствием которого будет прекращение финансирования соответствующих расходов органом, исполняющим областной бюджет.

При принятии обжалуемых норм Закона, Амурский областной Совет народных депутатов руководствовался положениями ст. 84 БК РФ, определяющей, что обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов бюджетов других уровней финансируются исключительно из федерального бюджета. Областным бюджетом были осуществлены лишь функции по распределению средств межбюджетных отношений.

Представитель Администрации Амурской области пояснил, что с заявлением прокурора не согласен. Правительство Российской Федерации при передаче средств, для реализации гарантий, предусмотренных федеральным законодательством для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, применяет федеральный (средний) норматив на выплату опекунских пособий, а не фактические цены, сложившиеся в регионах. Все полученные средства из федерального бюджета выплачиваются опекунам в том объеме, в котором они переданы субъекту. Социальные выплаты и пособия, их размеры должны устанавливаться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерацией. На данный момент отсутствует федеральный закон либо закон субъекта Российской Федерации о пособиях на содержание опекаемых. В соответствии со ст. 84 Бюджетного кодекса РФ обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов бюджетов других уровней, финансируются исключительно из федерального бюджета.

Представитель финансового департамента Администрации Амурской области с заявленными требованиями прокурора не согласна, поддержала доводы, высказанные представителями Амурского областного Совета народных депутатов и Администрации Амурской области. Пояснила, что при подписании 29 сентября 2003 года протокола сверки в Министерстве финансов РФ исходных данных для расчета финансовой помощи бюджету Амурской области из федерального бюджета на 2004 год согласовывались только количественные показатели детей, находящихся под опекой, численность которых составляла 2254 человека. Объем средств на выплату опекунских пособий определялся из возможностей федерального бюджета, исходя из среднего расчетного размера в год на одного опекаемого по Российской Федерации, не подтвержденного нормативным правовым актом Российской Федерации.

Представитель департамента образования Администрации Амурской области в суд не явилась, просила рассмотреть дело в ее отсутствие с требованиями прокурора не согласна в полном объеме, подтвердила свою правовую позицию, изложенную в предварительном судебном заседании, поддержав позиции представителей Амурского областного Совета народных депутатов и Администрации Амурской области.

Решением Амурского областного суда от 30 ноября 2004 г. прокурору в удовлетворении заявления отказано.

В кассационном представлении прокурора поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления прокурора, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

Как следует из материалов дела и установлено судом, из федерального бюджета для реализации социального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Амурской области выделено в 2004 году - 87708 тыс. рублей.

В ст. 39 Закона Амурской области "Об областном бюджете" установлено, что в 2004 году из областного бюджета согласно приложению N 14 к закону направляются бюджетам районов и городов областного значения на реализацию Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" субвенции на исполнение полномочий в части выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой, - в сумме 87708 тыс. рублей. В Приложении N 14 к закону указанная сумма распределена по районам и городам области.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона N 124-ФЗ от 24.07.1998 г. "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", законодательство Российской Федерации о социальном обеспечении детей основывается на ст. 39 Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Кроме названого закона, вопросы социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в настоящее время урегулированы Федеральным законом N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", постановлением Правительства Российской Федерации N 409 от 20.06.1992 г. "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Положением о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством), утвержденным приказом Министерства образования Российской Федерации N 50 от 16 февраля 1993 г.

В соответствии с указанными нормативными правовыми актами органы опеки и попечительства выплачивают опекунам (попечителям) денежные средства на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам региона.

В статье 5 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" установлено, что расходы на реализацию мер по обеспечению дополнительных гарантий по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, производятся за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, за счет государственных внебюджетных фондов и других, не запрещенных законом источников. Порядок возмещения расходов на выплату ежемесячных пособий опекунам на питание, одежду, обувь, мягкий инвентарь на одно физическое лицо, осуществления денежных выплат на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при трудоустройстве и поступлении в образовательные учреждения в соответствии с нормами обеспечения воспитанников детских домов утверждается Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации также закреплено, что совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов финансируются расходы по обеспечению социальной защиты населения.

При этом законодательством Российской Федерации установлены государственные минимальные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей, а органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей с учетом цен регионов.

Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Проанализировав названные положения федерального законодательства, суд пришел к правильному выводу о том, что поскольку вопрос о социальной защите названной категории детей находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но какие конкретно суммы подлежат выделению на указанные цели из федерального бюджета, а какие из бюджета субъекта Российской Федерации в федеральных законах не определено, следовательно, довод прокурора о том, что именно субъект Российской Федерации всю сумму должен предусмотреть в своем законе о бюджете, является несостоятельным.

Согласно ст. 56 ГПК РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основание своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Как видно из материалов дела, суд, в порядке подготовке дела к судебному разбирательству, предложил прокурору предоставить законы Амурской области, регулирующие спорные отношения, в частности какие конкретные суммы, подлежат выделению из федерального бюджета, а какие из бюджета субъекта Российской Федерации, то есть из бюджета Амурской области, порядок и размер выплат денежных средств на опекаемых.

Заявителем, во исполнение определения суда о подготовке дела к судебному разбирательству от 25 октября, были приложены в дополнение к заявлению прокурора Амурской области от 1 апреля 2004 года Закон Амурской области "Об органах опеки и попечительства на территории области" N 75-ОЗ от 5 июня 1998 года, а также постановление главы администрации Амурской области от 11 августа 2000 года N 510 "Об утверждении положения о порядке назначения и выплаты денежных средств на детей, находящихся под опекой, в Амурской области".

Однако из преамбулы упомянутого закона области следует, что данный закон определяет вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства и не регулирует спорные отношения.

Таким образом, суд правильно исходил из того, что прокурором не было представлено суду доказательств, то есть законов Амурской области, регулирующих спорные отношения.

Отсутствие такого закона Амурской области подтвердили и заинтересованные лица в судебном заседании.

Суд обоснованно не признал оспариваемые положения Закона области "Об областном бюджете на 2004 год" противоречащими федеральному законодательству при отсутствии федеральных законов, определяющих какие конкретно суммы подлежат выделению из федерального бюджета, а какие из бюджета субъекта Российской Федерации, поскольку при таких обстоятельствах суд бы фактически вторгся в компетенцию законодательных органов, устанавливающих объем финансирования на конкретные цели и источники финансирования (бюджет Российской Федерации или бюджет субъекта Российской Федерации).

Вывод суда мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

С утверждением в кассационном представлении о нарушении судом норм материального права согласиться нельзя по указанным выше основаниям.

Ссылки на ст. 150 СК РФ, ст.ст. 41, 44, 85, 216 БК РФ, постановление Правительства РФ от 20.06.92 N 409, Приказ Минобразования РФ от 19.08.99 N 199, нормативные акты Амурской области, не свидетельствуют о незаконности решения суда, поскольку отсутствует норма федерального закона, в которой было бы указано о выделении из федерального бюджета конкретной суммы Амурской области для реализации Федерального закона от 21.12.96 г. N 159-ФЗ и определены доли расходных обязательств Российской Федерации и субъекта РФ на реализацию данного федерального закона.

По существу требования прокурора сводятся к увеличению расходной части областного бюджета при отсутствии четкого определения расходных обязательств РФ и субъекта РФ, что будет являться вторжением суда в компетенцию законодательных органов и нарушать принцип разделения властей.

Несостоятельна ссылка в кассационном представлении и на постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г., а также определение этого же суда от 9 апреля 2002 г. N 68-О.

Содержащиеся в них правовые позиции применимы к случаям обращения граждан в суд с исками о взыскании невыплаченных сумм, либо выплаченных не в полном объеме сумм на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а не к данному делу, возникшему из публичных правоотношений.

Нарушений судом норм материального и процессуального права, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационном представлении, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Амурского областного суда от 30 ноября 2004 г. оставить без изменения, а кассационное представление прокурора Амурской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Манохина Г.В.

Судьи

Харланов А.В.

Еременко Т.И.