Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 июня 2007 г. N 59-Г07-8 О признании недействующим абзаца 2 пункта 1 статьи 25 Закона Амурской области от 27 февраля 1995 г. N 3-ОЗ "О статусе депутата Амурского областного Совета народных депутатов"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 июня 2007 г. N 59-Г07-8

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Харланова А.В., Еременко Т.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе Амурского областного Совета народных депутатов на решение Амурского областного суда от 6 марта 2007 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда законным, Судебная коллегия установила:

Прокурор Амурской области обратился с заявлением в суд о признании недействующими с 1 января 2007 года абз. 2 п. 1 ст. 25 в части выплаты депутату областного Совета денежной компенсации на расходы, связанные с депутатской деятельностью, и на содержание помощников депутата областного Совета (за исключением оплаты труда), без предоставления отчета о расходах, Закона Амурской области N 3-ОЗ от 27 февраля 1995 г. "О статусе депутата Амурского областного Совета народных депутатов" (в редакции закона Амурской области от 28 декабря 2006 г. N 272-ОЗ).

В обоснование своих требований прокурор указал, что в соответствии с оспариваемым абз. 2 п. 1 ст. 25 вышеуказанного Закона Амурской области депутату областного Совета ежемесячно выплачивается денежная компенсация на расходы, связанные с депутатской деятельностью, и на содержание помощников депутата областного Совета (за исключением оплаты труда) в сумме, равной ста минимальным размерам оплаты труда, без представления отчета о расходах.

В соответствии же со ст. 85 Бюджетного кодекса РФ, в результате принятия законов субъекта Федерации возникают расходные обязательства субъекта Российской Федерации. Расходные обязательства субъекта РФ исполняются за счет бюджета субъекта РФ.

Согласно ст. 38 БК РФ, принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии со ст. 240 БК РФ все расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов.

В соответствии со ст. 7 БК РФ установление единого порядка ведения бюджетного учета для бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений является бюджетным полномочием Российской Федерации.

Согласно п. 1 Инструкции по бюджетному учету (утверждена приказом Минфина РФ от 10 февраля 2006 г. N 25н "Об утверждении инструкции по бюджетному учету") данная Инструкция устанавливает единый порядок ведения бухгалтерского учета в органах государственной власти, бюджетных учреждениях.

В соответствии с п. 155 указанной Инструкции об израсходовании авансовых сумм подотчетные лица представляют авансовый отчет с приложением документов, подтверждающих произведенные расходы.

Таким образом, по мнению прокурора, бюджетное законодательство исключает возможность выделения бюджетных средств без последующего представления отчета об их использовании.

На основании изложенного прокурор просил суд признать недействующими абз. 2 п. 1 ст. 25 в части выплаты депутату областного Совета денежной компенсации на расходы, связанные с депутатской деятельностью, и на содержание помощников депутата областного Совета (за исключением оплаты труда), без предоставления отчета о расходах, Закона Амурской области N 3-ОЗ от 27 февраля 1995 г. "О статусе депутата Амурского областного Совета народных депутатов" (в редакции закона Амурской области от 28 декабря 2006 г. N 272-ОЗ) с 1 января 2007 г.

В судебном заседании прокурор уточнил заявленные требования. При этом указал, что в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 25 оспариваемого Закона Амурской области, депутату областного Совета народных депутатов ежемесячно с 1 января 2007 г. выплачивается денежная компенсация на расходы, связанные с депутатской деятельностью, и на содержание помощников депутата областного Совета (за исключением оплаты труда) в сумме, равной 150 (сто пятьдесят) МРОТ, без представления отчета о расходах.

Однако, как указал прокурор, в силу статей 129, 133 ТК РФ, минимальная заработная плата (минимальный размер оплаты труда) - устанавливаемый федеральным законом размер месячной заработной платы за труд неквалифицированного работника, полностью отработавшего норму рабочего времени при выполнении простых работ в нормальных условиях труда. В величину минимального размера оплаты труда не включаются компенсационные, стимулирующие и социальные выплаты.

Минимальный размер оплаты труда устанавливается единовременно на всей территории Российской Федерации федеральным законом.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда" минимальный размер оплаты труда, устанавливаемый статьей 1 настоящего Федерального закона, применяется исключительно для регулирования оплаты труда, а также для определения размеров пособий по временной нетрудоспособности.

Таким образом, по мнению прокурора, федеральное законодательство не устанавливает возможность исчисления иных выплат, в том числе денежной компенсации на расходы, связанные с трудовой, депутатской деятельностью в размере кратном минимальному размеру оплаты труда.

Решением Амурского областного суда от 6 марта 2007 г. заявление прокурора удовлетворено.

В кассационной жалобе Амурского областного Совета народных депутатов поставлен вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

Амурским областным Советом народных депутатов 27 февраля 1995 г. принят Закон Амурской области N 3-ОЗ "О статусе депутата Амурского областного Совета народных депутатов", который был опубликован в газете "Амурская правда" 15 марта 1995 г. N 56. В дальнейшем в данный Закон Амурской области были внесены дополнения и изменения, поэтому он в настоящее время действует в редакции Закона Амурской области от 28 декабря 2006 г. N 272-ОЗ.

В соответствии с частью 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации, Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

Согласно частей 1, 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 25 Закона Амурской области N 3-ОЗ от 27 февраля 1995 г. "О статусе депутата Амурского областного Совета народных депутатов" (в редакции закона от 28 декабря 2006 г. N 272-ОЗ), депутату областного Совета народных депутатов ежемесячно выплачивается денежная компенсация на расходы, связанные с депутатской деятельностью, и на содержание помощников депутата областного Совета (за исключением оплаты труда) в сумме, равной ста пятидесяти минимальным размерам оплаты труда, без представления отчета о расходах.

В соответствии со статьей 85 Бюджетного кодекса РФ в результате принятия законов субъекта Федерации возникают расходные обязательства субъекта Российской Федерации. Расходные обязательства субъекта РФ исполняются за счет бюджета субъекта РФ.

Согласно статьи 38 Бюджетного кодекса РФ, принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 240 Бюджетного кодекса РФ все расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов.

В силу статьи 7 Бюджетного кодекса РФ установление единого порядка ведения бюджетного учета для бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений является бюджетным полномочием Российской Федерации.

Согласно пункту 1 Инструкции по бюджетному учету (утверждена приказом Минфина РФ от 10 февраля 2006 г. N 25н "Об утверждении инструкции по бюджетному учету") настоящая Инструкция устанавливает единый порядок ведения бухгалтерского учета в органах государственной власти, бюджетных учреждениях.

В соответствии с пунктом 155 указанной Инструкции об израсходовании авансовых сумм подотчетные лица представляют авансовый отчет с приложением документов, подтверждающих произведенные расходы.

Проанализировав названные положения законодательства, суд пришел к правильному выводу о том, что бюджетное законодательство исключает возможность выделения бюджетных средств без последующего представления отчета об их использовании.

Кроме того, в соответствии с частью 7 статьи 158 Бюджетного кодекса РФ, главный распорядитель бюджетных средств осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

В силу абзаца 3 пункта 2 статьи 163 Бюджетного кодекса РФ, получатели бюджетных средств обязаны эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением.

Амурский областной Совет народных депутатов согласно Сводному реестру главных распорядителей и получателей средств областного бюджета, сформированному в соответствии с Порядком ведения сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств областного бюджета, утвержденным постановлением Губернатора Амурской области от 27.01.2006 г. N 23, является одновременно главным распорядителем и получателем средств областного бюджета.

С учетом изложенного суд обоснованно исходил из того, что Амурский областной Совет народных депутатов должен расходовать бюджетные ассигнования, выделенные ему согласно утвержденной смете расходов, строго по целевому назначению.

Поскольку абзац 2 пункта 1 статьи 25 Закона Амурской области "О статусе депутата Амурского областного Совета народных депутатов" определяет конкретные направления выплаты ежемесячной денежной компенсации (на расходы, связанные с депутатской деятельностью и содержание помощников депутата (за исключением оплаты труда), то Амурский областной Совет народных депутатов, как правильно указал суд, обязан:

- как главный распорядитель бюджетных средств, в целях обеспечения контроля за целевым использованием денежной компенсации, запросить подтверждающие документы, у лиц, получающих ее;

- как получатель бюджетных средств обеспечить целевое использование бюджетных средств, путем организации предоставления отчетности лицами, получающими компенсацию.

Кроме того, как следует из абзаца 2 пункта 1 статьи 25 Закона Амурской области "О статусе депутата Амурского областного Совета народных депутатов" компенсация выплачивается на расходы, связанные с депутатской деятельностью и т.д.

Таким образом, чтобы иметь возможность возместить расходы, необходимо иметь точное представление о понесенном объеме расходов.

Суд также правильно признал обоснованными доводы прокурора в части установления ежемесячной денежной компенсации в размере кратном минимальному размеру оплаты труда, поскольку в силу статей 129, 133 Трудового кодекса РФ, минимальная заработная плата (минимальный размер оплаты труда) - устанавливаемый федеральным законом размер месячной заработной платы за труд неквалифицированного работника, полностью отработавшего норму рабочего времени при выполнении простых работ в нормальных условиях труда. В величину минимального размера оплаты труда не включаются компенсационные, стимулирующие и социальные выплаты.

Минимальный размер оплаты труда устанавливается единовременно на всей территории Российской Федерации федеральным законом.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда" минимальный размер оплаты труда, устанавливаемый статьей 1 настоящего Федерального закона, применяется исключительно для регулирования оплаты труда, а также для определения размеров пособий по временной нетрудоспособности.

Следовательно, суд, правильно исходил из того, что федеральное законодательство не устанавливает возможность исчисления денежной компенсации на расходы, связанные с трудовой, депутатской деятельностью в размере кратном минимальному размеру оплаты труда.

Вывод суда о противоречии оспариваемых положений федеральному законодательству мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

С утверждением в кассационной жалобе о том, что только Амурский областной Совет народных депутатов как получатель бюджетных средств, а не депутаты, отчитывается в установленных формах о целевом расходовании бюджетных средств по соответствующим статьям бюджетного учета, согласиться нельзя, поскольку при отсутствии отчета депутатов о том, на какие цели были израсходованы предоставленные им средства, Совет народных депутатов не может отчитаться о целевом использовании бюджетных средств.

Довод кассационной жалобы о том, что суд должен был применить не п. 155 Инструкции по бюджетному учету, а нормы Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (ст. 11, приложение N 6), приказа Министерства финансов Российской Федерации от 8 декабря 2006 г. N 168н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" (раздел VI), приказа Министерства финансов Российской Федерации от 10 февраля 2006 г. N 25н "Об утверждении Инструкции по бюджетному учету" (пункты 181, 183 раздела 3 части III), не свидетельствует о том, что депутаты не должны отчитываться о целевом использовании бюджетных средств.

Несостоятельна в кассационной жалобе и ссылка на нарушение норм процессуального права, поскольку суд признал недействующей норму в редакции Закона Амурской области от 28 декабря 2006 г. N 272-ОЗ, а не в прежней редакции, что прямо следует из содержания резолютивной части решения.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ Судебная коллегия определила:

решение Амурского областного суда от 6 марта 2007 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Амурского областного Совета народных депутатов - без удовлетворения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Харланов А.В.

Еременко Т.И.