Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 декабря 2004 г. N 61-Г04-15 Об отказе в признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей статьи 19 Закона Корякского автономного округа от 29 января 2004 г. N 264-ОЗ "О бюджете Корякского автономного округа на 2004 год"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 декабря 2004 г. N 61-Г04-15

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова В.Н., судей Соловьева В.Н. и Еременко Т.И.

рассмотрела в судебном заседании от 22 декабря 2004 г. дело по заявлению прокурора о признании ст. 19, части 1 и 2 ст. 21, ст. 29, п.п. "а, е" п. 1 ст. 31, ст. 32, ст. 37, ст. 38, в части приложения N 2, в части приложения N 3 Закона Корякского автономного округа от 29.01.2004 г. N 264-оз "О бюджете Корякского автономного округа на 2004 г." противоречащими федеральному законодательству и не недействующими по кассационной жалобе Администрации Корякского автономного округа на решение Суда Корякского автономного округа от 31 мая 2004 г. в части удовлетворения требования прокурора в отношении ст. 19 указанного закона КАО.

Заслушав доклад по делу судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловьева В.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда обоснованным, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Думой Корякского автономного округа 20 января 2004 года был принят Закон Корякского автономного округа (далее - КАО) "О бюджете Корякского автономного округа на 2004 год", который 29 января 2004 года был подписан Губернатором КАО, а 31 января 2004 года опубликован в газете Корякского автономного округа "Народовластие".

В ст. 19 данного Закона КАО доли дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований Корякского автономного округа утверждены 6 муниципальным образованиям (далее - МО) - МО "Олюторский район", МО "Карагинский район", МО "Пенжинский район", МО "Тигильский район", МО "п.г.т. Палана", МО "с. Усть-Хайрюзово".

Согласно частям 1 и 2 ст. 21 Закона КАО, средства Фонда финансовой поддержки муниципальных образований (далее - ФФПМО) округа, предусмотренные к перечислению в местные бюджеты законом округа, выделяются только муниципальным образованиям КАО, выполняющим требования бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах без каких-либо исключений, дополнений и (или) особых условий. В случае принятия органами местного самоуправления решений, приводящих к нарушению положений бюджетного законодательства, правильности зачисления и уплаты налогов в окружной бюджет, администрация КАО вправе приостанавливать и уменьшать МО округа перечисление средств, установленных статьей 20 Закона КАО.

Статьей 29 Закона КАО установлено, что администрация округа вправе выдавать государственные гарантии округа в сумме до 100000 тысяч рублей.

Подпунктом "а" пункта 1 ст. 31 данного Закона КАО установлено, что обязательным условием, подлежащим включению в договоры о предоставлении средств окружного бюджета на возвратной, возмездной и безвозмездной основах, а также предоставления средств окружного бюджета на безвозвратной основе, является применение штрафа в размере двойной ставки рефинансирования Центрального Банка РФ действующей в течение срока использования бюджетных средств не по целевому значению, за нецелевое использование средств окружного бюджета, предоставляемых на возвратной основе.

Статьей 32 Закона округа администрация КАО в лице департамента финансов, налогов и сборов предоставлено право в целях погашения задолженности местных бюджетов перед окружным бюджетом и взыскания сумм, использованных не по целевому назначению, производить их удержание за счет средств, предусмотренных по разделу "финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы" функциональной (классификации расходов бюджетов РФ) за исключением средств, предоставленных на осуществление целевых расходов, а также за счет доходов от уплаты региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных образований КАО. Кроме того, в целях взыскания бюджетных средств, использованных не по целевому назначению организациями, учреждениями, предприятиями, выявленных в ходе проверок контрольно-ревизионным управлением департамента финансов, налогов и сборов администрации округа, а также по представлениям и предписаниям контрольно-счетной палаты КАО, администрация округа наделена правом производить удержание сумм нецелевого использования путем уменьшения данным организациям, учреждениям и предприятиям бюджетных ассигнований, предусмотренных на финансирование расходов.

Подпунктом "е" п. 1 ст. 31 Закона КАО установлено, что обязательным условием, подлежащим включению в договоры о предоставлении средств окружного бюджета на возвратной, возмездной и безвозмездной основах, а также предоставлении средств окружного бюджета на безвозвратной основе является погашение бюджетных ссуд и бюджетных кредитов за счет доходов от уплаты региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных образований КАО.

Статьей 37 Закона КАО предусмотрено обязательствам получателей бюджетных средств, подлежащим исполнению за счет средств окружного бюджета, с лицевых счетов, открытых в органах федерального казначейства, органами федерального казначейства на основании предъявленных им исполнительных листов судебных органов и предъявленных получателями средств окружного бюджета платежных документов исключительно в пределах целевых назначений в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической структурами расходов окружного бюджета. При недостаточности указанных средств на счетах должников главный распорядитель средств окружного бюджета осуществляет финансирование расходов в сумме, необходимой для исполнения требований по исполнительному листу, в порядке, установленном администрацией КАО.

Согласно статьи 38 Закона округа исполнительные листы судебных органов по искам к казне КАО на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти КАО или их должностных лиц, направляются для исполнения в департамент финансов, налогов и сборов администрации КАО и исполняются им в соответствии с законодательством РФ и КАО в порядке, установленном администрацией КАО. Исполнение судебных решений по искам к казне КАО осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели настоящим законом. При этом допускается исполнение судебных решений в объемах, превышающих утвержденные настоящим законом ассигнования на эти цели.

В Приложении N 2 к Закону округа указано, что в бюджет округа в соответствии с кодами бюджетной классификации 2070220, 2070300, 2070342, 2070344, 2070345, 2070348 производится отчисление административных штрафов и иных санкций за нарушение законодательства о государственном регулировании цен (тарифов), за нарушение правил дорожного движения, прочих административных штрафов и иных санкций, штрафов за нерациональное использование животного мира, штрафов ГИБДД и рыбинспекции.

В Приложении N 3 к Закону округа определены источники формирования экологического фонда, в том числе, по коду бюджетной классификации 4020200 за счет штрафов за сверхлимитное и нерациональное использование животного мира.

В суд Корякского автономного округа обратился прокурор с заявлением о признании указанных положений Закона КАО противоречащими федеральному законодательству и недействующими.

В судебном заседании, представитель прокуратуры указанные требования поддержал в полном объеме, по доводам изложенным в заявлении. При этом уточнил, что в действительности в округе не 12, а 13 МО, то есть ст. 19 Закона КАО нарушены права не 6 МО, а 7 МО, которым Законом КАО не определены доли дотаций из ФФПМО КАО - МО "с. Хаилино", МО "с. Ачай-Ваям", МО "с. Тиличики", МО "с.Корф", МО "с. Тигиль", МО "с. Седанка", МО "с. Лесная", которые имеют свои Уставы, зарегистрированные в Реестре.

Представитель Думы округа в судебном заседании требования прокурора признал в полном объеме, соглашаясь, что оспариваемые статьи и положения Закона КАО противоречат федеральным законам. При этом пояснил, что действительно в Корякском автономном округе существуют 13 муниципальных, образований, а не 12 - согласно Реестра. А ст. 19 Закона КАО доли дотаций из ФФПМО КАО утверждены 6 муниципальным образованиям. В остальных муниципальных образованиях нет органов, осуществляющих казначейское исполнение бюджета, данные муниципальные образования не предоставляют отчетов об исполнении бюджета, поэтому для них принято решение нецелесообразным утверждать доли.

При этом сами МО, доли дотаций, которым не установлены Законом КАО, не изъявляли желания о выделении им долей согласно Закона.

Представитель администрации Корякского автономного округа в судебном заседании с требованиями прокурора не согласился лишь в части признания недействующим ст. 19 указанного Закона КАО, в остальном заявление прокурора признал в полном объеме, соглашаясь, что остальные оспариваемые статьи и положения Закона КАО противоречат федеральным законам - данные положения взяты по аналогии с ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год", такие права субъекту не предоставлены.

Решением Суда Корякского автономного округа от 31 мая 2004 г. заявленные прокурором требования удовлетворены полностью.

В кассационной жалобе И.о. Губернатора округа ставится вопрос об отмене указанного решения суда в части признания недействующим положения, содержащегося в ст. 19 Закона КАО "О бюджете Корякского автономного округа на 2004 г.", как вынесенного на основании ошибочного вывода о нарушении прав семи муниципальных образований. В остальной части полагает вынесенное решение правильным.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит в оспариваемой части решение суда подлежащим отмене, а в остальном оставлению без изменения по следующим основаниям.

Удовлетворяя требование прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству ст. 19 Закона КАО "О бюджете Корякского автономного округа", суд указал на то, что муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности.

С данным суждением нельзя не согласиться, так как оно основано на правильном понимании п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не предусматривающих различий в правовом статусе муниципальных образований.

В соответствии с п. 1 ст. 6 ФЗ от 28.08.1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В силу п. 3 ч. 2 данной статьи к вопросам местного значения относятся местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения.

Согласно п. 5 ст. 5, ст. 37 этого же ФЗ, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, а также минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом, законом субъекта РФ доходных источников.

Также, п. 4 ст. 10 ФЗ от 25.09.1997 года N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" предусмотрено, что доля каждого муниципального образования в общем объеме средств ФФПМО устанавливается и утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ.

В п. 1 ст. 139 БК РФ указано, что предоставление из ФФПМО субъектов РФ финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований имеет целью обеспечение финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления.

Вместе с тем суд, разрешая данное дело, счел существующими в Корякском автономном округе 13 самостоятельных муниципальных образований: МО "Тигильский район", МО "Карагинский район", МО "Пенжинский район", МО "Олюторский район", МО "п.г.т. Палана", МО "с. Усть-Хайрюзово", МО "с. Хаилино", МО "с. Тигиль", МО "с. Ачай-Ваям", МО "с. Тиличики", МО "с. Седанка", МО "с. Лесная", МО "с. Корф".

По мнению суда они находятся в равном правовом положении и в состоянии организовать реализацию задач по обеспечению финансирования минимальных государственных социальных стандартов за счет соответствующей дотации из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований КАО (ФФПМО КАО).

Далее суд указывает, что в ст. 19 оспариваемого закона округа утверждены доли дотаций из ФФПМО КАО только 6 муниципальным образованиям округа. А учитывая утверждения представителей Думы КАО и администрации КАО о том, что доли остальных муниципальных образований согласно смет включены в доли тех 6 муниципальных образований, которые указаны в ст. 19 Закона КАО, в которые они входят территориально, то суд приходит к выводу о том, что фактически одни муниципальные образования подчинены другим муниципальным образованиям посредством предоставления последним права регулирования бюджетов других муниципальных образований.

С этим суждением можно было бы согласиться при условии, что все 13 муниципальных образований созданы и существуют в установленном законом порядке и рамках действующего законодательства.

Судом это принципиально важное положение оставлено без должной проверки, хотя представителем заинтересованного лица на это обращалось особое внимание.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, относится к ведению субъектов Российской Федерации и может быть различным в зависимости от исторических и иных местных традиций того или иного субъекта Российской Федерации; при этом территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением; определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления; наличие установленного законодателем порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления; любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него (Постановления от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"; от 3 ноября 1997 года по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"; от 30 ноября 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области и др.).

Из изложенных конституционных и законодательных принципов, а также правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что хотя вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации связаны между собой, каждый из них имеет самостоятельное значение, обладает собственным юридическим содержанием и относится к различным сферам ведения: первый - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъекта Российской Федерации.

Следовательно, для надлежащего законодательного обеспечения правового статуса муниципальных образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их системе должен быть урегулирован законодательством субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении.

Между тем, согласно ст. 5 Закона КАО "Об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований в Корякском автономном округе" возможно только в форме специально принятого Думой КАО закона.

Поскольку, как утверждает и.о. Губернатора округа до настоящего времени ни одного такого закона Думой принято не было, то следовательно создание в округе муниципальных образований могло иметь место при условии, если это не противоречило действующему федеральному законодательству.

В этой связи особое значение приобретал вопрос о наличие в муниципальных образованиях органов управления, в том числе специально уполномоченных финансовых, обеспечивающих работу по исполнению бюджетов и последующему отчету в этом.

Из имеющихся в материалах дела уставов муниципальных образований КАО только в шести из 13 имеется упоминание о финансовых органах (должностных лицах), обязанных осуществлять управление средствами местного бюджета (п. 7 ст. 151 Бюджетного кодекса РФ).

Эти муниципальные образования и указаны в оспариваемой прокурором статье 19 Закона КАО "О бюджете Корякского автономного округа на 2004 г.".

Следовательно, вывод суда о противоречии указанной нормы положениям федерального законодательства не может быть признан состоятельным.

Кассационной инстанцией обращено внимание и на то обстоятельство, что остальные 7 муниципальных образований, права которых, по мнению суда, оспариваемым законом были нарушены, ущемленными в этом себя не считали и за защитой их в суд не обращались.

Таким образом вынесенное в этой части решение суда является незаконным и подлежащим отмене.

Поскольку все обстоятельства по делу судом установлены, то судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным вынести новое решение об отказе прокурору в удовлетворении требования в части признания ст. 19 оспариваемого закона недействующей.

В остальной части решение суда Корякского автономного округа является обоснованным, законным, в связи с чем подлежащим оставлению без изменения.

С учетом изложенного, руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Суда Корякского автономного округа от 31 мая 2004 г. в части признания ст. 19 Закона округа "О бюджете Корякского автономного округа на 2004 г." недействующей со дня вступления решения суда в законную силу - отменить.

Вынести новое решений об отказе прокурору в удовлетворении данного требования.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

судьи

Соловьев В.Н.

Еременко Т.И.