Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 2 июня 2004 г. N 63-Г04-5 Решение суда об отказе в признании частично противоречащим федеральному законодательству Закона Ненецкого автономного округа от 13 декабря 2001 г. N 318-ОЗ "Об экологическом фонде Ненецкого автономного округа" оставлено без изменения

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 2 июня 2004 г. N 63-Г04-5

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Лаврентьевой М.Н., судей Харланова А.В., Еременко Т.И.

рассмотрела в судебном заседании от 2 июня 2004 года гражданское дело по кассационному представлению прокурора Ненецкого автономного округа на решение Суда Ненецкого автономного округа от 26 февраля 2004 года, которым прокурору Ненецкого автономного округа отказано в удовлетворении заявления о признании противоречащим федеральному законодательству Закона Ненецкого автономного округа "Об экологическом фонде Ненецкого автономного округа".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гермашевой М.М., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Ненецкого автономного округа обратился в суд с заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению с момента его принятия закона Ненецкого автономного округа "Об экологическом фонде Ненецкого автономного округа" от 13 декабря 2001 года N 318-оз, мотивируя свои доводы тем, что Собрание депутатов НАО, принимая оспариваемый нормативный акт без обязательного проведения предварительной государственной экологической экспертизы, нарушило требования ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", в результате чего, реализация этого закона может привести к негативному воздействию на окружающую среду.

В судебном заседании прокурор заявление поддержал и сослался на дополнительное основание для признания недействующим оспариваемого закона округа, указав, что на момент его принятия действовал Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 10 июля 2001 года N 93-ФЗ, в соответствии с которым экологические фонды субъектов федерации могли создаваться лишь в системе внебюджетных государственных фондов. Создание же целевых бюджетных экологических фондов в составе бюджета за счет доходов целевого назначения, федеральным законодательством, в том числе и Бюджетным кодексом РФ, не предусматривалось. В соответствии с требованиями ст.ст. 6, 14, 15 действующего на данный период времени Федерального закона "Об охране окружающей природной среды" от 12 января 2002 года N 7-ФЗ, финансирование неотложных природоохранных задач может осуществляться на региональном уровне только посредством разработки и реализации целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ. Закон НАО "Об экологическом фонде Ненецкого автономного округа" до настоящего времени не приведен в соответствие с данным федеральным законом, на основании чего не подлежит применению, поскольку предусматривает финансирование природоохранных задач иным, не указанным в законе способом.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату и номер Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" следует читать как "от 19 декабря 1991 г. N 2060-I"

Представитель Собрания депутатов НАО заявление прокурора не признала и считает, что принятый Собранием депутатов НАО закон не требовал проведения обязательной экологической экспертизы, поскольку его реализация не могла привести к негативному воздействию на состояние экологии в округе, доказательств же того, что применение этого закона может негативно отразиться на состоянии экологии в округе, прокурором не представлено. Оспариваемый закон регулирует бюджетные правоотношения и по своему содержанию не противоречит ни Бюджетному кодексу РФ, ни действующему природоохранному законодательству.

Решением суда Ненецкого автономного округа от 26 февраля 2004 года прокурору в удовлетворении заявления отказано.

В кассационном представлении прокурора Ненецкого автономного круга поставлен вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления прокурора, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

Собранием депутатов Ненецкого автономного округа принят закон Ненецкого автономного округа "Об экологическом фонде Ненецкого автономного округа" от 13 декабря 2001 года N 318-оз.

26 декабря 2001 года данный закон был опубликован в окружной газете "Нарьяна вындер" N 193.

В его преамбуле определено, что настоящий закон устанавливает правовые основы формирования целевого бюджетного экологического фонда, создаваемого с целью финансирования природоохранной деятельности на территории Ненецкого автономного округа, а также регулирует отношения в области использования, учета и контроля расходования денежных средств экологического фонда.

В соответствии с п. "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится законодательство об охране окружающей среды.

Статьей 76 Конституции Российской Федерации установлено, что законы и нормативные правовые субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения.

Согласно ст. 10 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 года N 2060-1, действовавшего на момент принятия окружного закона "Об экологическом фонде Ненецкого автономного округа", к ведению округа в области охраны окружающей природной среды относилось планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий.

В соответствии с п. "и" ч. 2 Устава НАО, Собрание депутатов Ненецкого автономного округа по вопросам обеспечения экономического и социального развития округа устанавливает порядок охраны окружающей среды, принимает окружные программы использования земель и других природных ресурсов, находящихся в границах округа.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "п. "и" ч. 2 статьи 25"

Следовательно, является правильным вывод суда о том, что Собрание депутатов округа, принимая закон, действовало в пределах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и было вправе регулировать природоохранные отношения.

В преамбуле Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" указано, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и предусматривает в этой части реализацию конституционного права субъектов Российской Федерации на совместное с Российской Федерацией ведение вопросов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

В ст. 1 указанного закона определено, что экологическая экспертиза - это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Помимо этого, в статье 12 этого закона определено, что объектами обязательной государственной экологической экспертизы, проводимой на уровне субъектов Российской Федерации, являются также и проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, и иную деятельность.

Как видно из преамбулы оспариваемого окружного закона, принятый закон округа устанавливает правовые основы формирования целевого бюджетного экологического фонда, создаваемого с целью финансирования природоохранной деятельности на территории Ненецкого автономного округа, а также регулирует отношения в области использования, учета и контроля расходования денежных средств экологического фонда.

Следовательно, как обоснованно указал суд, закон округа "Об экологическом фонде Ненецкого автономного округа" регулирует не правоотношения, возникающие в сфере непосредственного хозяйственного воздействия на окружающую среду, а устанавливает основы формирования целевого бюджетного фонда, источники его за пополнения и контроль за использованием средств фонда на природоохранные мероприятия, то есть иные отношения.

С учетом изложенного, суд пришел к правильному выводу о том, что проект Закона округа "Об экологическом фонде Ненецкого автономного округа" не требовал обязательного проведения государственной экологической экспертизы, так как из его текста не следует, что реализация этого закона может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, что является условием проведения такой экспертизы (ст. 12 ФЗ РФ "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ (в ред. от 15.04.98 г. N 65-ФЗ).

Доказательств того, что применение оспариваемого закона с 2001 года повлекло наступление неблагоприятных последствий для окружающей природной среды в Ненецком автономном округе, либо нарушило в результате его применения какие-либо права или свободы юридических лиц или граждан, прокурором суду, как видно из материалов дела, не представлено.

В дополнительном заявлении прокурор просил также о признании окружного Закона "Об экологическом фонде Ненецкого автономного округа" противоречащим Закону РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 10 июля 2001 года N 93-ФЗ, действующему на тот период, которым предписывалось создавать экологические региональные фонды лишь в системе внебюджетных государственных экологических фондов, а не в системе целевых бюджетных экологических фондов, как указано в оспариваемом законе. Кроме того, вступившим в силу Федеральным законом "Об охране окружающей природной среды" от 10 января 2002 года N 7-ФЗ изменено правовое регулирование финансирования природоохранных задач, однако Собранием депутатов оспариваемый окружной закон как полагает прокурор в соответствие с федеральным, законодательством не приведен.

Однако, суд правильно исходил из того, что анализ законодательства, действующего на момент принятия оспариваемого закона округа, в том числе, и природоохранного, действующего в настоящий период времени, не позволяет сделать вывод о противоречии закона округа федеральному законодательству.

Так, в момент принятия закона округа "Об экологическом фонде Ненецкого автономного округа" действовало два закона: это - Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 года N 2060-1, которым, в соответствии со ст. 21, предусматривалось создание единой системы внебюджетных экологических фондов для решения природоохранительных задач, и Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ, вступивший в законную силу 1 января 2000 года, которым в статье 13 определено, что государственный внебюджетный фонд - это фонд денежных средств; образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Согласно же статьи 7 Федерального закона РФ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" от 9 июля 1999 года N 159-ФЗ - все законодательные акты Российской Федерации, действующие на территории Российской Федерации, применяются в части, не противоречащей Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Как видно из ст. 1 закона Ненецкого автономного округа "Об экологическом фонде Ненецкого автономного округа", созданный фонд является окружным целевым бюджетным фондом. Денежные средства фонда являются окружной государственной собственностью и не могут быть изъяты или использованы на нужды, не связанные с природоохранной деятельностью.

В соответствие со ст. 17 Бюджетного кодекса РФ, целевой бюджетный фонд - это фонд денежных средств, образуемых в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

Статьей 2 Бюджетного кодекса РФ определяется структура бюджетного законодательства, состоящего из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом РФ (ст. 1 Бюджетного кодекса РФ).

Статьей 1 Закона Ненецкого автономного округа "О порядке разработки, утверждения и реализации целевых программ Ненецкого автономного округа" от 4 июля 2001 года N 305-оз определены программы автономного округа, подразделяющиеся по функциональной направленности и срокам реализации, в том числе и на экологические, направленные на осуществление природоохранных мероприятий, финансируемых за счет средств окружного бюджета лишь в той доле и объемах, в какой они приняты в законе об окружном бюджете на соответствующий год (ст. 12 ч. 3 названного закона НАО).

Согласно ст. 15 ФЗ "Об охране окружающей природной среды" от 10 января 2002 года N 7-ФЗ, после принятия которого утратил силу Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 года N 2061-1, порядок разработки, финансирования и реализации целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и, мероприятия по охране окружающей среды устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 86 Бюджетного кодекса РФ расходы на обеспечение реализации региональных целевых программ финансируются исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации. На основании ст. 25 Устава Ненецкого автономного округа (ред. 07.02.2003 г.) собрание депутатов Ненецкого автономного округа утверждает окружной бюджет, устанавливает порядок охраны окружающей среды, принимает окружные программы использования земель и других природных ресурсов, находящихся в границе округа.

В соответствии с этим, на основании ст. 14 закона Ненецкого автономного округа "Об окружном бюджете на 2004 год" от 29 января 2004 года N 469-оз утвержден бюджет экологического фонда Ненецкого автономного округа на 2004 год.

Таким образом, как правильно указал суд, оспариваемый окружной закон "Об экологическом фонде Ненецкого автономного округа" от 13 декабря 2001 года N 318-оз не противоречит Бюджетному кодексу Российской Федерации и действующему природоохранному федеральному законодательству, регулирует правоотношения на уровне субъекта Российской Федерации и его применение не может негативно повлиять на окружающую среду.

То обстоятельство, что по мнению специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы - управления природных ресурсов и охраны окружающей среды на НАО оспариваемый Закон требует проведения государственной экологической экспертизы, не свидетельствует о незаконности решения суда.

Заключение указанного органа не обязательно для суда.

По изложенным в решении суда мотивам, нельзя согласиться и с утверждением, содержащимся в кассационном представлении о том, что Законом округа не может быть образован целевой бюджетный экологический фонд.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационном представлении прокурора, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 360, 362, 366 ГПК РФ Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение суда Ненецкого автономного округа от 26 февраля 2004 года оставить без изменения, а кассационное представление прокурора Ненецкого автономного округа без удовлетворения.

Председательствующий

Лаврентьева М.Н.

судьи

Харланов А.В.

Еременко Т.И.