Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 сентября 2004 г. N 63-Г04-8 Решение суда о признании недействующей главы 4 Закона Ненецкого автономного округа от 29 июня 2002 г. N 366-ОЗ "Об административных правонарушениях" оставлено без изменения

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 сентября 2004 г. N 63-Г04-8

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Лаврентьевой М.Н., судей Харланова А.В., Меркулова В.П.

рассмотрела в судебном заседании 15 сентября 2004 г. гражданское дело по кассационной жалобе Собрания депутатов Ненецкого автономного округа на решение Суда Ненецкого автономного округа от 21 июня 2004 г. по заявлению прокурора Ненецкого автономного округа о признании недействующим в части Закона Ненецкого автономного округа "Об административных правонарушениях" N 366-03 от 29 июня 2002 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Ненецкого автономного округа обратился в суд с заявлением о признании недействующей главы 4 Закона Ненецкого автономного округа об административных правонарушениях N 366-03 от 29 июня 2002 г. в силу ее противоречия федеральному законодательству - ст.ст. 7, 289, 290, 291 Бюджетного кодекса РФ и ст. 1.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, указав в его обоснование, что законодатель округа вышел за пределы своей компетенции, самостоятельно установив в оспариваемой главе основания и порядок привлечения к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Решением Суда Ненецкого автономного округа от 21 июня 2004 г. заявление прокурора удовлетворено.

В кассационной жалобе Собрания депутатов Ненецкого автономного округа ставится вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия оснований для отмены решения суда не находит.

С 30 июля 2002 г. на территории Ненецкого автономного округа действует Закон округа "Об административных правонарушениях" N 366-03 (опубликован в общественно-политической газете округа "Няръяна вындер" 19 июля 2002 г. N 116 и Бюллетене нормативных актов Ненецкого автономного округа N 5 за 2002 год).

Главой 4 данного закона (ст.ст. 4.1.1-4.1.3, 4.2) предусмотрена ответственность за административные правонарушения в области финансов - за нарушения в использовании средств окружного и местного бюджетов, и определены органы, рассматривающие административные материалы.

Установление административной ответственности как по вопросам, имеющим федеральное значение, так и за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации, относится, согласно статье 1.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, к ведению Российской Федерации.

Правила и нормы использования бюджетных средств, а также основания, виды ответственности, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (которое включает в себя также и законы субъектов Российской Федерации), установлены Бюджетным кодексом РФ (введение, п. 2 ст. 1 и ст. 2 Кодекса).

Согласно пункта 4 статьи 3 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

Эта компетенция установлена статьей 8 Бюджетного кодекса РФ, и в перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений полномочие по установлению административной ответственности за их нарушение не входит.

Данный вопрос - установление оснований и порядка привлечения к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации - отнесен, согласно ст. 7 Кодекса, к ведению Российской Федерации.

4 июля 2003 года Федеральный закон РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (от 6 октября 1999 г., N 184-ФЗ) дополнен статьей 26.3 "Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения", с указанием, в том числе, на полномочие органов государственной власти субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (со сроком вступления в силу с 1 января 2005 года, при условии вступления в силу не позднее 1 января 2005 года федеральных законов о внесении вытекающих из требований настоящего Федерального закона изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ).

Проанализировав названные положения федерального законодательства, суд пришел к правильному выводу о том, что законодатель субъекта, устанавливая в силу природы совместного ведения административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения исключительно Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать - общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам.

В данном же случае, с учетом указанных выше требований федеральных законов, субъект Российской Федерации превысил свою компетенцию.

В связи с этим заявление прокурора удовлетворено обоснованно.

Довод представителя Собрания депутатов о том, что в компетенции субъектов Российской Федерации находятся все остальные вопросы, не отнесенные статьей 1.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях к предмету ведения Российской Федерации, поэтому окружной законодатель вправе был принять закон, регулирующий вопросы, связанные с ответственностью за административные правонарушения, не предусмотренные административным кодексом и другими федеральными законами, как правильно указал суд, основан на неправильном толковании закона.

Действительно, в силу того, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, последний при отсутствии федерального закона вправе осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения.

Однако, суд правильно исходил из того, что в рассматриваемой ситуации законодатель округа принял закон, которым установил составы административных правонарушений в области финансов, то есть, вторгся в компетенцию Российской Федерации, установленную п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, федеральными законами - статьями 289-291 Бюджетного кодекса РФ; ст.ст. 15.14-15.16 Кодекса РФ об административных правонарушениях - уже предусмотрена административная ответственность за такие составы бюджетных правонарушений, как: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетными средствами (аналогичные составы правонарушений, но с указанием на окружной и местный бюджеты, предусмотрены в ст.ст. 4.1.1-4.1.3 Закона НАО об административных правонарушениях).

Довод о том, что такая ответственность предусмотрена только в сфере исполнения и расходования средств федерального бюджета (со ссылкой на ст. 23.7 Кодекса) также правильно не принят во внимание как в силу изложенного, так и потому, что указанная ответственность предусмотрена за использование бюджетных средств в целом, поскольку бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ), а бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней: первый - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов и третий уровень - местные бюджеты.

Вывод суда о противоречии оспариваемых положений Закона округа федеральному законодательству, основан на анализе действующего законодательства, мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Доводы кассационной жалобы сводятся к неправильному применению и истолкованию судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по указанным выше основаниям.

Нарушения судом норм материального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению спора, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Суда Ненецкого автономного округа от 21 июня 2004 г. оставить без изменения, а кассационную жалобу Собрания депутатов Ненецкого автономного округа - без удовлетворения.

Председательствующий

Лаврентьева М.Н.

судьи

Харланов А.В.

Меркулов В.П.