Пояснительная записка к проекту федерального закона N 470322-4 "Технический регламент "Пищевая продукция из водных биоресурсов" (в части обеспечения безопасности пищевых продуктов, произведенных из водных биоресурсов и связанных с ними процессов производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации) (не действует)

Пояснительная записка к проекту федерального закона
"Технический регламент "Рыба, нерыбные объекты промысла и продукты их переработки. Производство и обращение"

Проект федерального закона "Технический регламент "Рыба, нерыбные объекты промысла и продукты их переработки. Производство и обращение" разработан на основе федеральных законов от 27.12.2002 г. N 184- ФЗ "О техническом регулировании", от 01.05.2007 г. N 65-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании".

Настоящий проект федерального закона технического регламента является нормативным актом в сфере обеспечения безопасности пищевых продуктов из рыбы и нерыбных объектов и связанных с ними процессов производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

В проекте федерального закона "Технический регламент "Рыба, нерыбные объекты промысла и продукты их переработки. Производство и обращение" содержатся общие требования, предъявляемые к группам пищевых продуктов из рыбы, нерыбных объектов и связанными с ними процессами. Пищевые продукты из рыбы и нерыбных объектов, являющиеся объектами технического регулирования настоящего технического регламента, включают следующие группы:

1) живые;

2) сырец (свежие);

3) охлажденные и подмороженные;

4) мороженые;

5) соленые, пряные и маринованные;

6) копченые;

7) вяленые и сушеные;

8) кулинарные изделия и полуфабрикаты;

9) икра;

10) консервы;

11) пресервы.

Требования проекта настоящего федерального закона технического регламента не включают требования на:

1) процессы разведения и выращивания (доращивания) рыбы и нерыбных объектов;

2) пищевые продукты, предназначенные для детского, специального (в том числе диетического и лечебно-профилактического питания);

3) биологически активные и пищевые добавки.

4) кормовую и техническую продукцию из рыбы и нерыбных объектов.

Указанные вопросы являются предметом регулирования других технических регламентов в сфере обеспечения безопасности пищевых, кормовых и технических продуктов, планируемых к разработке.

Ключевыми задачами, которые планируется решить путем принятия данного технического регламента, являются:

- устранение избыточных административных барьеров для развития предпринимательства в сфере производства и обращения пищевых продуктов;

- обеспечение гармонизации требований, предъявляемых к пищевой продукции, с международными стандартами Кодекс Алиментариус и европейскими Регламентами и Директивами в этой области.

В настоящее время российские нормативные документы нередко имеют отклонения от них. Кроме того, ряд требований, которые содержатся в международных стандартах, в настоящее время отсутствуют в российских нормативных правовых документах. Решение данной проблемы особенно актуально в преддверии вступления Российской Федерации в ВТО. Требования к пищевым продуктам, установленные настоящим техническим регламентом, в значительной степени гармонизированы с требованиями Кодекса Алиментариус и европейских Регламентов и Директив. Однако ряд показателей безопасности пищевой продукции установлен в соответствии с действующими требованиями СанПиН в силу национальной специфики.

Актуальной проблемой является также устранение тех действующих требований, необходимость регулирования которых не подтверждена на практике.

В соответствии с п. 3 ст. 7 Федерального закона "О техническом регулировании" технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования, и правила идентификации объекта технического регулирования для целей применения технического регламента.

В Главе 1 "Общие положения" определены цели, сфера применения настоящего технического регламента, определены объекты технического регулирования, правила идентификации объектов технического регулирования и даны основные понятия и идентификационные признаки объектов технического регулирования.

В Главе 2 "Требования безопасности к пищевым продуктам из рыбы и нерыбных объектов" сформулированы требования безопасности, предъявляемые к рыбе и нерыбным объектам живым, сырцу (свежим), охлажденным, подмороженным, мороженым, соленым, пряным, маринованным, копченым, вяленым, сушеным, кулинарным изделиям и полуфабрикатам, к икре и икорной продукции, к консервам и пресервам, а также требования безопасности, предъявляемые к таре для пищевых продуктов из рыбы и нерыбных объектов. Приведены требования к маркировке пищевых продуктов из рыбы и нерыбных объектов, как к важнейшей информации, необходимой для идентификации пищевых продуктов из рыбы и нерыбных объектов.

В Главе 3 "Требования безопасности к процессам производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации пищевых продуктов из рыбы и нерыбных объектов" сформулированы принципы, обеспечивающие безопасность производства пищевой продукции из рыбы и нерыбных объектов, требования к техническим документам, по которым осуществляются процессы производства пищевых продуктов из рыбы и нерыбных объектов, а также требования к предприятиям, оборудованию, к персоналу и к организации системы собственного контроля, необходимые для обеспечения производства и обращения безопасных пищевых продуктов.

В Главе 4 "Оценка соответствия пищевых продуктов из рыбы и нерыбных объектов, процессов их производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации требованиям настоящего технического регламента" определено, что оценка соответствия объектов технического регулирования - пищевых продуктов из рыбы и нерыбных объектов, требованиям настоящего технического регламента производится в формах обязательного подтверждения соответствия на стадии выпуска их в обращение на территории Российской Федерации, а также проведения государственного контроля (надзора) на стадии обращения. Оценка соответствия объектов технического регулирования - процессов производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации пищевых продуктов из рыбы и нерыбных объектов требованиям настоящего технического регламента осуществляется в формах государственной регистрации и государственного контроля. Обязательное подтверждение соответствия пищевых продуктов из рыбы и нерыбных объектов осуществляется в форме принятия декларации о соответствии. Описаны схемы декларирования. Приведен порядок проведения государственной регистрации объектов, осуществляющих производство пищевых продуктов из рыбы и нерыбных объектов, их хранение, реализацию, утилизацию, а также регистрации транспортных средств, осуществляющих перевозку пищевых продуктов из рыбы и нерыбных объектов. Описаны принципы и формы государственного контроля (надзора), права органов государственного контроля (надзора) и юридических и физических лиц при проведении государственного контроля (надзора) за соблюдением требований настоящего технического регламента.

В Главе 5 "Ответственность за нарушение настоящего технического регламента" содержатся положения об административной, уголовной и дисциплинарной ответственности за нарушения требований технического регламента и гражданско-правовая ответственность за причинение вреда жизни и здоровью людей вследствие нарушения настоящего технического регламента.

В заключительной Главе 6 "Заключительные и переходные положения" содержатся переходные положения а также предписания исполнительной власти о разработке нормативных правовых актов, которые должны сопровождать данный закон, в частности, правил и методов исследований (испытаний) и измерений пищевых продуктов.

Данный проект федерального закона технического регламента является важным шагом в реализации положений Закона "О техническом регулировании". Он регулирует общие принципы обеспечения безопасности пищевых продуктов на территории РФ, вводит общую терминологию и устанавливает общие требования к продукции, в целом соответствующие действующей международной практике, а также определяет формы оценки соответствия за соблюдением установленных требований.

При разработке данного проекта федерального закона технического регламента использовалась идеология "Нового подхода", действующая в Евросоюзе, а именно:

- максимально возможный охват видов продукции и относящихся к ним рисков в одном законодательном акте (документе);

- установление единых важнейших общих требований к объектам регулирования, инвариантных к широкой группе объектов и устойчивых во времени;

- ограничение государственного вмешательства в вопросы технического регулирования и контроля только наиболее существенными требованиями.

Принятие данного технического регламента обеспечивает:

- повышение уровня безопасности пищевых продуктов, реализуемых на территории Российской Федерации;

- упорядочение нормативной базы, необходимой для обеспечения безопасности пищевых продуктов;

- значительный уровень гармонизации требований к пищевым продуктам с требованиями международных стандартов;

- создание благоприятных условий для внедрения в производство прогрессивных технологий;

- баланс между необходимым уровнем безопасности и уровнем технического и экономического состояния России.

Финансово-экономическое обоснование
федерального закона "Технический регламент "Рыба, нерыбные объекты промысла и продукты их переработки. Производство и обращение"

Настоящий проект федерального закона технического регламента разработан на основе федеральных законов от 27.12.2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", от 01.05.2007 г. N 65-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании"" и в соответствии с "Положением о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации" (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2005 г. N 303 п. 3), которым на Минсельхоз Российской Федерации возложены полномочия в подготовке проектов федеральных законов технических регламентов, устанавливающих требования к биологической и химической безопасности объектов технического регулирования в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах Российской Федерации.

Основная цель подготовки проекта федерального закона "Технический регламент "Рыба, нерыбные объекты промысла и продукты их переработки. Производство и обращение" заключается в уточнении норм технического регулирования, их систематизации, устранении дублирования контроля (надзора) со стороны государственных органов и сокращении избыточных административных барьеров.

Безопасность продуктов и достоверная информация о них являются основными требованиями государства к производителям пищевой продукции. В этой связи проект федерального закона "Технический регламент "Рыба, нерыбные объекты промысла и продукты их переработки. Производство и обращение" существенно повышает уровень значимости требований к рыбной продукции, процессам добычи и переработки рыбного сырья, ответственности за их выполнение.

Предусмотренная законом консолидация обязательных разно профильных # требований в едином документе - техническом регламенте, позволит упорядочить и ускорить получение необходимой информации о них, качественнее их выполнять и контролировать.

Закон обеспечивает максимально демократичный подход к разработке,, обсуждению, экспертизе и принятию как обязательных (технические регламенты), так и добровольных (стандарты) документов. При этом, в отличие от существующих нормативов и положений о качестве пищевых продуктов, которые могут изменяться в зависимости от запросов конкретных потребителей, требования к безопасности пищевой продукции являются обязательными.

Содержание и структура проекта федерального закона технического регламента обеспечивают комплексный, полносистемный подход к решению проблемы безопасности и повышения эффективности функционирования рыбохозяйственного комплекса и представлены в виде двух основных блоков.

В первом блоке систематизируются правила, нормы, положения, нормативные документы и другие параметры, законодательно определяющие требования к безопасности:

сырья, пищевых продуктов из рыбы и нерыбных объектов промысла;

тары, упаковки и маркировки;

процессов производства, хранения, перевозки и утилизации;

помещений и оборудования;

персонала, допускаемого к процессам производства.

Во втором блоке представлены организационные и правовые вопросы действия технического регламента:

форма оценки соответствия пищевых продуктов из рыбы и нерыбных объектов требованиям технического регламента (декларирование);

порядок государственной регистрации участников хозяйственной деятельности, занятых в рыболовстве и рыбном хозяйстве;

формы государственного контроля (надзора);

документооборот.

В настоящее время вопросы обеспечения безопасности рыбопродукции регулируются федеральными законами и множеством ведомственных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Изготовители рыбной продукции несут полную ответственность за безопасность продукции и при этом подвергаются многократному дублированному контролю со стороны государственных органов.

Основными направлениями повышения экономической эффективности от реализации реформы технического регулирования в целом и введения данного технического регламента в рыбохозяйственном комплексе являются:

- сокращение расходов на содержание аппарата контрольно-надзорных органов исполнительной власти за счет устранения дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти. Распределение контрольных полномочий между ними приводится в тексте технического регламента и позволяет исключить параллелизм в деятельности контрольно-надзорных органов, нередко возникающий при разработке и утверждении ведомственных нормативно-технических актов;

- сокращение расходов участников хозяйственной деятельности за счет кардинального упрощения поиска и получения информации об обязательных технических требованиях. Перечень требований приводится в настоящем федеральном законе, становится не только общедоступным, но и существенно сокращенным;

- устранение условий возникновения коррупции в отрасли вследствие упорядочения технического регулирования как в стране в целом, так и в рыбохозяйственном комплексе.

Экономия средств участников хозяйственной деятельности будет способствовать не только улучшению ценовой конкурентоспособности рыбной продукции, но и, соответственно, увеличению потребления этой продукции. Данное обстоятельство послужит весомым фактором увеличения объема ВВП. Результатом этого процесса должно стать увеличение объема налоговых поступлений в бюджеты разных уровней.

Кроме того, законодательное закрепление требований к процессам добычи, производства, хранения, перевозки и утилизации рыбопродукции должно снизить уровень рисков для всех участников хозяйственной деятельности, что в свою очередь послужит стимулом для притока инвестиций в рыбохозяйственный комплекс и, как следствие, к росту ВВП.

Использование в представленном проекте Закона терминов, определений, процедур, применяемых в международной практике, будет способствовать интеграции в международное сообщество и послужит одним из положительных факторов при вступлении России в ВТО.

Очевидно, что не по всем перечисленным направлениям можно сделать количественные оценки ожидаемого эффекта до внедрения всей системы технических регламентов. Тем не менее, указанные направления экономии являются достаточно достоверными и принятие данного технического регламента должно дать существенный экономический эффект.

Расчет эффективности проведен на 2010 год, когда предполагается завершение реформы, в части полного введения всех технических регламентов.

В расчет принято 2013 единиц участников хозяйственной деятельности по данным сводных бухгалтерских отчетов Госстата России на 01.01.2006 г. по видам деятельности "Рыболовство" и "Переработка рыбы и морепродуктов".

Расходы бюджета на администрирование Федерального закона "От техническом регулировании" экспертно оцениваются в сумме 120 млн. руб., исходя из следующей предпосылки. В 2007 году, согласно Закону о бюджете расходы по статье "Территориальные органы" в разделе Федеральное агентство по рыболовству составили 382 млн. руб. Этот орган предполагается наделить рядом функций по реализации технического регламента, в частности, функцией государственной регистрации участников хозяйственной деятельности, осуществляющих производство (добычу) пищевых продуктов из рыбы и нерыбных объектов. Расходы на эти функции экспертно приняты, как третья часть от общих расходов на финансирование территориальных органов управления по рыболовству. Оцениваются следующие виды эффекта.

Общий - увеличение объема продаж за счет сокращения физических объемов продукции, используемых при оценке безопасности продукции. Для этого экспертно принимаются следующие параметры:

для средних и крупных предприятий по виду деятельности "Рыболовство", выпускающих продукцию крупными партиями - 0,5%; для малых предприятий - 1%;

для обрабатывающих предприятий всех типов - 1%.

Коммерческий - сокращение прямых расходов производителей на оплату услуг сторонних организаций на проведение лабораторных исследований, фитосанитарного контроля, администрирование и выдачу различных документов по безопасности.

По выборочным данным различных производственных предприятий рыбохозяйственного комплекса число только бюджетных организаций и учреждений, участвующих в процессе обеспечения контроля безопасности рыбопродукции, колеблется от 5 до 10 единиц в год.

Расходы на их услуги составляют от 1,5% у крупных и средних предприятий до 2,5% у малого бизнеса от общей суммы производственных затрат. Введение регламента снизит эти расходы как минимум в 2 раза.

Бюджетный - разница между расходами бюджета на администрирование вводимого закона и доходами бюджета, полученными за счет увеличения поступления налогов в бюджет от дополнительной прибыли и НДС от дополнительного объема продаж.

Исходной информацией для расчета послужили:

- официальные данные статистики сводных бухгалтерских отчетов по предприятиям и организациям рыбохозяйственного комплекса по видам деятельности за 2005 год;

- расходы бюджета по Федеральному агентству по рыболовству на 2007 год;

- выборочные данные расходов отдельных предприятий на обеспечение безопасности и качества продукции;

- прогнозные индексы: рост объемов продаж на 2010 г. в сравнении с 2005 г. - 1,5; рост производственных затрат - 1,48.

В методике расчета использованы общепринятые подходы к определению экономической эффективности инвестиционных вложений, организационных мероприятий и пр.

В результате расчетов определены следующие значения экономического эффекта от введения в действие федерального закона "Технический регламент "Рыба, нерыбные объекты промысла и продукты их переработки. Производство и обращение" в рыбохозяйственном комплексе:

общий эффект составит 1 468,1 млн.руб.

коммерческий эффект 2 277,2 млн.руб.

бюджетный эффект 745,9 млн.руб.

Расчеты показателей эффективности выполнены в системе Excel и приводятся в таблице 1.

Таблица 1

Расчет показателей эффективности введения в действие проекта федерального закона технического регламента "Рыба, нерыбные объекты промысла и продукты их переработки. Производство и обращение"

Показатели	Отчетные данные 2005 г.	Прогноз на 2010 год		Эффект
		исходный вариант	при введении регламента
Количество предприятий, ед.	2 013,0
в т.ч. по видам деятельности
"Рыболовство":	1 082,0
- крупные и средние предприятия	293,0
- малые предприятия	789,0
"Переработка рыбы и морепродуктов":	931,0
- крупные и средние предприятия	184,0
- малые предприятия	747,0
Объем продаж, всего (общий эффект)	102 634,8	187 821,7	189 289,8	1 468,1
в т.ч. по видам деятельности
"Рыболовство":	59 202,5	108 340,6	109 013,9	673,3
- крупные и средние предприятия	44 820,9	82 022,2	82 432,4	410,1
- малые предприятия	14 381,6	26 318,3	26 581,5	263,2
"Переработка рыбы и морепродуктов":	43 432,3	79 481,1	80 275,9	794,8
- крупные и средние предприятия	31 502,7	57 649,9	58 226,4	576,5
- малые предприятия	11 929,6	21831,2	22 049,5	218,3
Затраты, всего	99 325,5	172 826,4	171 298,2
в т.ч. по видам деятельности
"Рыболовство":	57 220,7	99 564,0	98 690,2
- крупные и средние предприятия	42 616,5	74 152,7	73 596,6
- малые предприятия	14 604,2	25 411,3	25 093,7
"Переработка рыбы и морепродуктов"	42 104,8	73 262,4	72 608,0
- крупные и средние предприятия	30 045,5	52 279,2	51 887,1
- малые предприятия	12 059,3	20 983,2	20 720,9
Чистая прибыль, всего (коммерческий эффект)	2 515,1	11396,4	13 673,6	2 277,2
Расходы бюджета на администрирование федерального закона				120,0
Доходы бюджета	И 057,7	22 381,0	23 247,0	865,9
- НДС (10%)	10 263,5	18 782,2	18 929,0	146,8
- налог на прибыль (24%)	794,2	3 598,9	4 318,0	719,1
Бюджетный эффект				745,9

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием федерального закона "Технический регламент "Рыба, нерыбные объекты промысла, продуктах их переработки. Производство и обращение"

Со дня вступления в силу настоящего Федерального закона признать утратившими силу:

Статью 49 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 10 января 2003 года N 15-ФЗ (Собрание законодательства РФ, 13.01.2003, N 2, ст. 167);

Статью 40 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за обращением наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" от 30 июня 2003 года N 86-ФЗ (Собрание законодательства РФ, 07.07.2003, N 27 (ч. I), ст. 2700);

Статью 127 Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (Собрание законодательства РФ, 30.08.2004, N 35, ст. 3607);

Внести соответствующие изменения в:

Федеральный закон "О качестве и безопасности пищевых продуктов" от 2 января 2000 года N 29-ФЗ (Собрание законодательства РФ, 10.01.2000, N 2, ст. 150);