Заключение на проект федерального закона N 470322-4 "Технический регламент "Пищевая продукция из водных биоресурсов" (в части обеспечения безопасности пищевых продуктов, произведенных из водных биоресурсов и связанных с ними процессов производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
от 4 июня 2008 г. N вн.2.2-1/2232
по проекту федерального закона N 470322-4 "Технический регламент "Рыба, нерыбные объекты промысла и продукты их переработки. Производство и обращение", внесенному членами Совета Федерации В.А. Поповым, А.Б. Алиевым и депутатами Государственной Думы Н.В. Комаровой, Ю.Н. Волковым
(повторно к первому чтению)

В связи с содержанием законопроекта прежде всего обращаем внимание, что законодательные акты должны отличаться достаточно высокой степенью обобщенности конкретных нормативных предписаний, не будучи при этом излишне детальными и подробными. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на законодательном уровне. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов. Подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью и значительно меньшей формальностью. Далеко не любая техническая норма производственно-технологического характера может становиться именно нормой закона.

Законодательный акт должен иметь унифицированную структуру, содержать стандартные законодательные формулы, способы их изложения и построения. Предлагаемый законопроект содержит такие нестандартные конструкции, как различные схемы, таблицы и т.д., которые не укладываются в общепринятую структуру статей закона: статья закона может делиться на части, части статьи - на пункты, пункты части статьи - на подпункты, которые в свою очередь могут делиться на абзацы. Основная идея правил законодательной техники - создание наилучших условий и максимальных удобств для пользования и правильного применения законов, легкой их обозримости, компактности, в связи с чем законодательный акт должен оформляться с соблюдением строгих правил законодательной техники. При закреплении в законе технической нормы ее необходимо формулировать именно как норму права, рассчитанную на регулирование обобщенных видовых общественных отношений. Она должна быть изложена как общее правило и не должна содержать конкретные технические и технологические показатели. Между тем нормативные параметры законотворчества обязательны, и их нельзя рассматривать как второстепенные, поскольку иначе стирается грань между законодательным и иным нормативным актом, исчезает содержательный критерий предмета закона, а именно стабильность и значимость регулируемых на законодательном уровне отношений.

При включении в законодательный акт столь конкретных технических позиций и показателей допускается искусственное расширение объема законодательной компетенции за счет предметов ведения органов исполнительной власти.

Исходя из вышеизложенного полагаем, что те положения законопроекта, которые невозможно изложить в стандартной форме статьи законодательного акта, должны быть исключены из текста законопроекта и урегулированы на ином (подзаконном) уровне либо переформулированы соответствующим образом, чтобы они полностью соответствовали общеустановленной структуре статьи федерального закона.

Что касается конкретных положений законопроекта, то они нуждаются в уточнении с положениями Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Федеральный закон).

1. Представленным законопроектом предлагается принять технический регламент с наименованием "Технический регламент "Рыба, нерыбные объекты промысла и продукты их переработки. Производство и обращение". В этой связи следует отметить, что Федеральным законом от 1 мая 2007 года N 65-ФЗ сферой применения федеральных законов "О техническом регулировании" определены отношения возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных или добровольных требований к продукции. Поэтому наименование законопроекта нуждается в уточнении.

Предмет регулирования рассматриваемого технического регламента нуждается в согласовании с Федеральным законом. Согласно статьям 1, 2 и другим статьям Федерального закона в техническом регламенте должны быть установлены обязательные для применения и исполнения требования к продукции, которая определена как результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях. В представленном законопроекте, сфера применения и объекты технического регулирования определены как продукты из рыбы и нерыбных объектов, процессы их производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации. В этой связи полагаем, что в главе 1 законопроекта следует более четко сформулировать предмет правового регулирования законопроекта и сделать соответствующую редакцию всего текста законопроекта, устранив противоречия в определениях сферы и объектов технического регулирования между различными статьями законопроекта (см. ст.ст. 2; 3; 4; 5; 6; 7; 8; 9; 10; 11; 12; 13; противоречат ст.ст. 15; 16; 20; 21 и т.д.).

2. В проекте закона применяются следующие словосочетания "органы государственного контроля (надзора)", "государственный орган контроля (надзора)" (абзац сорок первый статьи 5, статья 34, часть 1 статьи 45 и другие статьи проекта). В этой связи обращаем внимание, что в соответствии со статье! 32 # Федерального закона "О техническом регулировании" под термином "органы государственного контроля (надзора)" подразумеваются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственные им государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора). Таким образом, не ясно, о каком уровне органов исполнительной власти (федеральном или субъектов Российской Федерации) идет речь.

3. Частью 5 статьи 25 предусмотрено, что сырье, используемое для производства пищевых продуктов из рыбы и нерыбных объектов, может не соответствовать требованиям настоящего технического регламента в случае, если при производстве пищевых продуктов используются такие технологические процессы, которые изменяют его до состояния соответствия требованиям настоящего технического регламента. Указанное положение находится в прямом противоречии с частью 6 статьи 15 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", которой установлено, что не соответствующие санитарным правилам и представляющие опасность для человека пищевые продукты, пищевые добавки, продовольственное сырье, а также контактирующие с ними материалы и изделия немедленно снимаются с производства или реализации.

Снятые с производства или реализации пищевые продукты, пищевые добавки, продовольственное сырье, а также контактирующие с ними материалы и изделия должны быть использованы их владельцами в целях, исключающих причинение вреда человеку, или уничтожены.

4. В части 3 статьи 41, в частях 4, 5 статьи 45, в части 4 статьи 51, в статье 54 проекта упоминаются федеральные органы исполнительной власти "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственный контроль (надзор) за процессами производства, хранения, перевозки и реализации (кроме стадии обращения), пищевых продуктов из рыбы и нерыбных объектов", "федеральный орган исполнительной власти в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека", "федеральный орган исполнительной власти в сфере рыболовства и рыбного хозяйства", "федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере рыболовства и рыбного хозяйства", "федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации". Полагаем необходимым уточнить о каких федеральных органах исполнительной власти идет речь в указанных положениях проекта и унифицировать их условные наименования (см., например, принятый в первом чтении и подготовленный ко второму проект федерального закона N 349849-4 "Технический регламент на масложировую продукцию").

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду проект федерального закона N 349848-4

5. В части 8 статьи 41 и других статьях проекта не ясно, о каком именно "государственном органе" идет речь.

6. Согласно части 12 статьи 41 проекта заявитель не привлекается к ответственности, предусмотренной, в частности, административным законодательством за нарушения требований настоящего технического регламента. При этом не ясно о какой именно ответственности идет речь. Если в данном случае имеется в виду ответственность за административные правонарушения, то в силу статей 1.1 и 1.3 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях данные вопросы являются предметом регулирования именно Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (см. например, статью 2.9). Аналогичное по сути замечания относится и к пункту 2 части 1, части 3, последнему предложению части 4 статьи 49, части 5 статьи 51 проекта. Таким образом, полагаем, что указанные нормы из проекта следует исключить, либо предусмотреть отсылочные нормы.

Законопроект нуждается также в юридико-технической доработке с учетом следующих замечаний.

7. Наименование законопроекта предлагаем изложить следующим образом:

Технический регламент на рыбу, нерыбные объекты промысла и продукты их переработки, производство и обращение

8. Обозначение главы печатается с прописной буквы и абзацного отступа обычным шрифтом, наименование главы печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера главы, после которого ставится точка. Например:

Глава 2. Требования безопасности к пищевым продуктам из рыбы и нерыбных объектов

9. По всему тексту законопроекта слова "настоящий технический регламент" в соответствующем падеже заменить словами "настоящий Федеральный закон" в соответствующем падеже.

10. Слова "и/или" заменить словами "и (или)" (статьи 4, 5, 9, 26, 32, 34, 41, 42, 50).

11. В тексте законопроекта наблюдается разнобой в структуре статей, что недопустимо.

12. В статье 5 законопроекта абзацы, идущие после двоеточия, необходимо пронумеровать арабскими цифрами с закрывающей круглой скобкой и считать пунктами 1 - 102 данной статьи.

13. В тексте законопроекта не должно быть никаких сокращений.

14. Необходимо уточнить внутренние ссылки на структурные единицы статей. Статья 8 законопроекта состоит из 18 частей, а ссылка дается на часть 19 (статьи 9, 10, 11, 12, 13, 14,15, 17, 18).

15. Статью 56 из законопроекта исключить. Если необходимо внести изменения в Федеральный закон "О качестве и безопасности пищевых продуктов", оформлять это нужно отдельным законопроектом.

16. Обозначение приложений к законопроекту оформляется следующим образом:

Приложение 1
к Федеральному закону
"Технический регламент на рыбу,..."

17. Поскольку указание срока шесть месяцев может вызвать различное толкование даты, с которой произойдет вступление закона в силу (статья 57 законопроекта), рекомендуется вместо этого указать конкретную дату вступления в силу "настоящего Федерального закона".

18. В таблицах приложений к законопроекту в большом количестве содержатся разнообразные надстрочные и подстрочные символы и индексы, которые невозможно будет отобразить в машиночитаемом виде, поскольку и ИПС "Закон" Правового управления Аппарата Государственной Думы, и ИПС "Законодательство России" Спецсвязи ФСО России, и ИПС "Эталонный банк правовой информации" Государственно-правового управления Президента Российской Федерации работают в ASCII-кодировке. ASCII-коды не позволяют должным образом отображать тексты документов, содержащих такие символы. В настоящее время для документов, содержащих верхние индексы структурных единиц нормативных правовых актов (например, "пункт 3.1"), принято условное обозначение таких индексов через дефис после основного номера (например, "пункт 3-1"). Различные "звездочки", сноски, нижние и верхние индексы и т.п. правильным образом отобразить в электронных текстах будет невозможно, что приведет к огромным затруднениям в размещении таких текстов в электронном виде и к невозможности корректной работы с электронными версиями.

19. Используемая в законопроекте терминология должна быть приведена в соответствие с отраслевым законодательством. При необходимости употребления иных специальных терминов следует дать их краткое определение (описание процесса) в тексте законопроекта с указанием самих терминов в скобках.

С учетом изложенного предлагается в дополнение к тексту рассматриваемого законопроекта в части унификации понятийного аппарата, предложенных схем и таблиц получить от Правительства Российской Федерации согласно пункту 11 статьи 7 Федерального закона N 184 перечень проектов национальных стандартов или утвержденных правил и методов исследования (испытаний) и измерений, необходимых для применения и исполнения технического регламента и осуществления оценки соответствия, для обоснования достоверности и практичности используемых в регламенте численных обозначений, понятий и технологических процессов.

Юридико-техническая правка по тексту повторно внесенного в Правовое управление законопроекта прилагается.

Приложение: юридико-техническая правка на 53 листах (106 страниц).

Заместитель начальника Правового управления

Г.А. Мартьянов