Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14 ноября 2007 г. N 67-Г07-23 Об отказе в признании недействующими части 2 статьи 2, статей 12, 19, 20, 23 Закона Новосибирской области от 16.12.2006 г. N 70-ОЗ "Об областном бюджете Новосибирской области на 2007 год"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14 ноября 2007 г. N 67-Г07-23

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего В.Н. Пирожкова,

судей В.Б. Хаменкова и А.В. Харланова

рассмотрела в судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе губернатора Новосибирской области на решение Новосибирского областного суда от 22 мая 2007 года, которым заявление прокурора Новосибирской области о признании недействующими отдельных положений Закона Новосибирской области N 70-ОЗ от 16 декабря 2006 года "Об областном бюджете Новосибирской области на 2007 год" удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда подлежит частичной отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Новосибирской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими части 2 статьи 2 (с таблицей 2 Приложения N 1), статей 12, 19, 20, 23, 24, части 2 статьи 29, части 3 статьи 30, части 2 статьи 44, Приложений N 3 и N 9, Приложения N 13 в части определения в качестве заказчиков на выполнение работ по названным в приложении объектам за счёт средств фонда муниципального развития ГУП НСО "УКС" и "Новосибирскжилкомхоз" Закона Новосибирской области N 70-ОЗ от 16 декабря 2006 года "Об областном бюджете Новосибирской области на 2007 год", ссылаясь на их противоречие федеральному закону.

Решением суда от 22 мая 2007 года в удовлетворении заявления прокурора о признании недействующими Приложений NN 3 и 9 отказано, в остальной части требований заявление удовлетворено.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 августа 2007 года данное решение в части удовлетворения требований прокурора о признании недействующими части 2 статьи 2 (с таблицей 2 Приложения N 1), статей 12, 19, 20, 23, 24, части 2 статьи 29, части 3 статьи 30, части 2 статьи 44 оспариваемого закона, Приложения N 13 к нему, отказа в признании недействующим Приложения N 3 оставлено без изменений.

В кассационной жалобе, поступившей после рассмотрения дела по кассационному представлению участвующих в деле прокуроров, губернатор Новосибирской области просит об отмене решения суда в части признания недействующими части 2 статьи 2 (с таблицей 2 Приложения N 1), статей 12, 19, 20, 23, 24 областного закона, полагая, что суд неправильно применил нормы материального права. В остальной части решение суда не обжалуется.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда в части удовлетворения требований прокурора и признании недействующими части 2 статьи 2 (с таблицей 2 Приложения N 1), статей 12, 19, 20, 23 Закона Новосибирской области N 70-ОЗ от 16 декабря 2006 года "Об областном бюджете Новосибирской области на 2007 год" (далее - Закон Новосибирской области) и указанное выше определение суда кассационной инстанции, оставившего решение суда в этой части без изменения, неправильными и подлежащими отмене по следующим основаниям.

Частью 2 статьи 2 (с таблицей 2 Приложения N 1) Закона Новосибирской области утверждён перечень администраторов доходов областного бюджета - органов государственной власти Российской Федерации.

Признавая данную норму недействующей, суд пришёл к выводу о её противоречии части 5 статьи 2 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации", указав на то, что субъекты Российской Федерации вправе закреплять источники доходов своего бюджета за администраторами поступлений в бюджет - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, но не органами государственной власти Российской Федерации.

Данный вывод основан на неправильном применении судом норм материального права и является ошибочным.

Суд не учёл, что правило указанной выше нормы Федерального закона применяется в случае, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 20 Бюджетного кодекса РФ, части 1 статьи 2 Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации" бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, видов государственного (муниципального) долга и государственных (муниципальных) активов, используемой для составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

При этом в силу пункта 1 статьи 26 Бюджетного кодекса РФ бюджетная классификация Российской Федерации в части классификации доходов бюджетов Российской Федерации является единой для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и утверждается федеральным законом.

В соответствии же с частями 2 и 6 статьи 2 Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации" классификация доходов бюджетов Российской Федерации включает в себя коды администраторов поступлений в бюджет, группы, подгруппы, статьи, подстатьи, элементы, программы (подпрограммы) и коды экономической классификации доходов.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации при формировании, утверждении и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации обеспечивают преемственность кодов администраторов поступлений в бюджет по доходам, распределяемым между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными бюджетным законодательством Российской Федерации.

Следовательно, субъект Российской Федерации, устанавливая статьи доходов своего бюджета, администраторами которых органы государственной власти Российской Федерации уже определены федеральным законодательством, не вправе не указать коды этих администраторов, либо указать иные коды или иных администраторов.

Из анализа оспариваемых норм Закона Новосибирской области усматривается, что коды администраторов (органов государственной власти Российской Федерации) по статьям доходов областного бюджета, источником которых является федеральный бюджет, полностью совпадает с кодами этих же администраторов и группами, подгруппами, статьями, подстатьями и кодами, установленными Приложениями к Федеральному закону "О бюджетной классификации Российской Федерации", Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утверждённым Приказом Минфина РФ от 8 декабря 2006 года N 168н.

В Письме от 12 октября 2006 года N 02-05-03/2734 Минфин РФ прямо указал на необходимость выделения субъектом Российской Федерации перечня администраторов доходов субъекта Российской Федерации - органов государственной власти Российской Федерации в отдельное приложение, что в данном случае и было сделано законодателем Новосибирской области.

В связи с этим у суда не было оснований считать оспоренную прокурором часть 2 статьи 2 (с таблицей 2 Приложения N 1) противоречащей федеральному законодательству.

Позиция суда, заключающаяся в том, что субъект Российской Федерации вправе закреплять источники доходов своего бюджета исключительно за администраторами - органами государственной власти субъекта Российской Федерации, не основана на законе.

Как следует из содержания названных выше Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, доходы субъекта Российской Федерации могут администрироваться органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, ими совместно, а также органами местного самоуправления муниципальных образований.

На это же указано и в статье 14 Закона Новосибирской области от 19 июля 2006 года N 18-ОЗ "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области".

Статьёй 12 оспариваемого закона (в редакции, действовавшей на момент разрешения дела) администрации Новосибирской области предоставлено право в ходе исполнения настоящего Закона по представлению главных распорядителей средств областного бюджета вносить изменения в ведомственную, функциональную структуры расходов областного бюджета:

1) при перераспределении полномочий между областными исполнительными органами государственной власти Новосибирской области на суммы, соответствующие объему перераспределяемых полномочий;

2) при передаче областным исполнительным органам государственной власти Новосибирской области части полномочий федеральных органов исполнительной власти на суммы, соответствующие объему переданных полномочий;

3) на суммы целевых средств, дополнительно поступающих из федерального бюджета;

4) на суммы средств, предоставляемых областным исполнительным органам государственной власти Новосибирской области и бюджетам муниципальных образований за счет средств резервного фонда администрации Новосибирской области;

5) на суммы средств, направляемых областными исполнительными органами государственной власти Новосибирской области на оплату исполнительных листов судебных органов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Признавая приведённые правовые положения недействующими, суд исходил из того, что администрация Новосибирской области не обладает подобной компетенцией, поскольку является органом, обеспечивающим исполнение бюджета, а не органом, исполняющим бюджет. Тогда как в силу статей 228, 233, 234 Бюджетного кодекса РФ право вносить изменения в классификацию расходов бюджета в ходе его исполнения предоставлено именно органу, исполняющему бюджет. Таковым, по мнению суда, является финансовый орган Новосибирской области - Управление финансов и налоговой политики Новосибирской области.

Между тем, с таким выводом суда согласиться нельзя.

В соответствии со статьёй 8 Бюджетного Кодекса РФ утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации является бюджетным полномочием органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Статьёй 215 Кодекса организация исполнения и исполнение бюджетов в Российской Федерации возложена на органы исполнительной власти.

Согласно статье 3 Закона Новосибирской области от 3 марта 2004 года N 168-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Новосибирской области" исполнительными органами государственной власти Новосибирской области являются администрация Новосибирской области, областные исполнительные органы государственной власти Новосибирской области, включая Управление финансов и налоговой политики Новосибирской области.

Учитывая, что ни одна из приведённых судом норм Бюджетного кодекса РФ не содержит прямых указаний на то, что из всех органов исполнительной власти правом вносить изменения в классификацию расходов бюджета в ходе его исполнения обладает исключительно финансовый орган, суд без достаточных на то оснований признал статью 12 оспариваемого Закона Новосибирской области противоречащей федеральному закону.

Более того, правовое содержание данной нормы, по мнению Судебной коллегии, не исключает возможности осуществления указанных в ней полномочий и финансовым органом Новосибирской области, принимая во внимание то обстоятельство, что в соответствии с Уставом Новосибирской области администрация Новосибирской области наделена общей компетенцией, возглавляет систему органов исполнительной власти Новосибирской области и осуществляет общее руководство их деятельностью.

Статьями 19 и 20 Закона Новосибирской области установлено, что не использованные в 2006 году целевые средства, переданные из областного бюджета в местные бюджеты, подлежат использованию в 2007 году на те же цели со счетов по учету средств местных бюджетов.

Неиспользованные целевые средства, потребность в которых в 2007 году отсутствует, подлежат возврату в областной бюджет.

Не использованные в 2006 году целевые средства, переданные из федерального бюджета в областной бюджет, подлежат использованию в 2007 году на те же цели со счетов по учету средств областного бюджета.

Неиспользованные целевые средства областного бюджета, поступившие из федерального бюджета, потребность в которых в 2007 году отсутствует, подлежат возврату в доходы федерального бюджета.

Посчитав эти нормы не соответствующими федеральному закону, суд указал в решении на то, что субвенции и субсидии, не использованные в установленные уполномоченными органами исполнительной власти сроки в соответствии с пунктом 2 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ в любом случае подлежат возврату в соответствующий бюджет.

Подобная позиция основана на неправильном применении нормы материального права и является ошибочной.

Согласно пунктам 3 и 4 статьи 52 Федерального закона от 19 декабря 2006 года N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" не использованные в 2006 году целевые средства, переданные из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, подлежат использованию в 2007 году на те же цели.

Неиспользованные целевые средства, потребность в которых в 2007 году отсутствует, подлежат возврату в федеральный бюджет.

Учитывая необходимость строгого соблюдения утверждённых Бюджетным кодексом РФ принципов единства бюджетной системы, разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней, полноты отражения доходов и расходов бюджетов, законодатель Новосибирской области был не вправе регулировать вопросы использования в 2007 году целевых средств, не использованных в 2006 году, либо потребность в которых в 2007 году отсутствует, иначе, чем это сделано в названном выше Федеральном законе о бюджете.

Довод суда о приоритете норм Бюджетного кодекса РФ перед нормами федерального закона о бюджете на очередной финансовый год является необоснованным.

Федеральный закон о бюджете на 2007 год является специальным законом по отношению к Бюджетному кодексу РФ как к закону, представляющему собой своего рода свод общих правил, и отражает дискреционный характер полномочий федерального законодателя по распоряжению средствами федерального бюджета, включая средства целевого использования.

К тому же отсутствует конкуренция приведённых выше норм равного уровня законов, поскольку в пункте 2 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ разрешён вопрос о возврате целевых средств, неиспользованных в установленные сроки. Статья же 52 Федерального закона о бюджете на 2007 год, как и оспариваемые нормы Закона Новосибирской области, регулирует вопросы использования целевых средств, сроки использования которых не установлены.

При таких обстоятельствах признание судом статей 19 и 20 Закона Новосибирской области недействующими, представляется неправильным.

Статьями 23 и 24 Закона Новосибирской области областным исполнительным органам государственной власти Новосибирской области - главным распорядителям средств областного бюджета предоставлено право:

- за счет целевых средств федерального бюджета, дополнительно поступающих в 2007 году, производить финансирование расходов областного бюджета сверх утвержденных ассигнований с сохранением целевого назначения с последующим внесением изменений в настоящий Закон;

- в пределах фактически поступивших целевых средств из федерального бюджета по каждому виду субвенций и субсидий перераспределять размеры средств между местными бюджетами с учетом их фактической потребности с последующим внесением изменений в настоящий Закон.

В соответствии с пунктом 1 статьи 232 Бюджетного кодекса РФ субсидии и субвенции, фактически полученные при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете доходов, направляются на увеличение расходов соответственно целям предоставления субсидий и субвенций с внесением изменений в сводную бюджетную роспись и последующим внесением изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете.

Из сравнительного анализа федеральной нормы и статьи 23 оспариваемого закона, следует, что смысловых противоречий они не содержат.

Наделение главных распорядителей средств областного бюджета правом производить финансирование расходов областного бюджета сверх утвержденных ассигнований с сохранением целевого назначения с последующим внесением изменений в настоящий Закон за счет целевых средств федерального бюджета, дополнительно поступающих в 2007 году, не означает, что им же предоставлено право внесения изменений в сводную бюджетную роспись или в закон о бюджете, что реализация такого права может осуществляться в нарушение установленных законом бюджетных процедур.

Поэтому при таком толковании судом статьи 23 Закона Новосибирской области с её правовым регулированием можно было согласиться, чего нельзя сказать в отношении положений статьи 24 этого же Закона.

В соответствии с пунктом 1 статьи 158 Бюджетного кодекса РФ главный распорядитель средств федерального бюджета - орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.

При этом получателем бюджетных средств в силу статьи 162 Кодекса являются бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Статьями 233 и 234 Кодекса предусмотрено право перемещения бюджетных ассигнований главными распорядителями бюджетных средств, органами, исполняющими бюджет между получателями бюджетных средств.

Следовательно, довод кассационной жалобы о том, что право главного распорядителя средств областного бюджета распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям, в том числе и между местными бюджетами, основано на положениях статьи 158 Бюджетного кодекса РФ, является несостоятельным. Подобные суждения не соответствуют закреплённым в статье 8 Кодекса межбюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в силу специфики характера субсидий, их предоставления на условиях долевого финансирования целевых расходов, федеральным законом определён особый режим их использования.

Так в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 132 Бюджетного кодекса РФ распределение субсидий (условия, порядок их предоставления и расходования) бюджетам субъектов Российской Федерации устанавливается федеральными законами о федеральном бюджете и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, что исключает возможность перераспределения таких средств между местными бюджетами исполнительными органами государственной власти Новосибирской области, предусмотренную в статье 24 оспариваемого Закона.

На основании изложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 360, 361 и 370 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 августа 2007 года об оставлении без изменения решения Новосибирского областного суда от 22 мая 2007 года в части удовлетворения требований прокурора о признании недействующими части 2 статьи 2 (с таблицей 2 Приложения N 1), статей 12, 19, 20, 23 Закона Новосибирской области N 70-ОЗ от 16 декабря 2006 года "Об областном бюджете Новосибирской области на 2007 год" отменить и принять новое кассационное определение, которым решение Новосибирского областного суда от 22 мая 2007 года в части удовлетворения требований прокурора о признании недействующими части 2 статьи 2 (с таблицей 2 Приложения N 1), статей 12, 19, 20, 23 Закона Новосибирской области N 70-ОЗ от 16 декабря 2006 года "Об областном бюджете Новосибирской области на 2007 год" отменить, приняв новое решение об отказе прокурору в удовлетворении в указанной части требований.

В остальной части это же определение Судебной коллегии и решение суда оставить без изменений, а кассационного жалобу губернатора Новосибирской области - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Н. Пирожков

Судьи

В.Б. Хаменков

А.В. Харланов