Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 31 марта 2004 г. N 68-Г04-1 Дело о признании недействующим нормативного правового акта направлено на новое рассмотрение, поскольку требуется установление юридически значимых обстоятельств путем исследования ряда документов, отсутствующих в материалах дела

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 31 марта 2004 г. N 68-Г04-1

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Лаврентьевой М.Н.,

судей Харланова А.В., Хаменкова В.Б.

рассмотрела в судебном заседании 31 марта 2004 г. гражданское дело по кассационному представлению помощника прокурора Агинского Бурятского автономного округа на решение окружного суда Агинского Бурятского автономного округа от 26 декабря 2003 г., которым прокурору Агинского Бурятского автономного округа отказано в удовлетворении заявления о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению решения Малого Совета окружного Совета народных депутатов Агинского Бурятского автономного округа N 12-с от 28 сентября 1993 г. "О распространении решения Малого Совета областного Совета народных депутатов, администрации и федерации независимых профсоюзов Читинской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения представителей Администрации Агинского Бурятского автономного округа Дымберовой Э.Д., Агинской Бурятской окружной Думы Дамдинова Ц.Ц., полагавших решение суда оставить без изменения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Селяниной Н.Я., поддержавшей доводы кассационного представления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Прокурор Агинского Бурятского автономного округа обратился в суд с заявлением о признании недействительным и не порождающим правовых последствий решения Малого Совета окружного Совета народных депутатов и администрации Агинского Бурятского автономного округа N 12-с от 28.09.1993 года "О распространении решения Малого Совета областного Совета народных депутатов, администрации и федерации независимых профсоюзов Читинской области", которым был введен единый районный коэффициент к заработной плате работников в размере 1,4, что на 0,2 превышает централизованно установленный для автономного округа районный коэффициент.

Прокурор полагает, что данное решение противоречит нормам федерального законодательства, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 134 Бюджетного кодекса РФ субъект Российской Федерации - получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права: ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета Российской Федерации, в лучшие условия по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы).

Согласно ст. 313 Трудового кодекса Российской Федерации, государственные гарантии и компенсации лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются настоящим Кодексом и иными федеральными законами.

Дополнительные гарантии и компенсации, указанным лицам могу устанавливаться законами субъектов Российской Федерации, коллективными договорами, соглашениями, исходя из финансовых возможностей соответствующих субъектов Российской Федерации и работодателей.

Как указал прокурор, государственные гарантии и компенсации для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, установлены Законом РФ N 4520-1 от 19.02.1993 г. "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях". Дополнительные гарантии и компенсации могут представляться за счет средств бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, средств предприятий, учреждений, организаций (работодателей).

В соответствии с Постановлением Совета Министров СССР N 12 от 03.01.83 г. "О внесении изменений и дополнений в перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера", Агинский Бурятский автономный округ не относится к местностям, приравненным к районам Крайнего Севера.

Тем самым, решение Малого Совета окружного Совета народных депутатов и администрации АБАО противоречит федеральному законодательству.

В судебном заседании, участвующий по делу прокурор поддержал заявленное требование прокурора округа.

При этом сослался на то, что указанным решением Малого Совета, государственные служащие, получающие заработную плату за счет средств окружного бюджета и местных бюджетов поставлены в лучшие условия, чем те же служащие, которые работают в федеральных учреждениях. Это противоречит ст. 134 Бюджетного кодекса РФ и также ст. 3 Закона РФ "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" от 19.02.1993 года.

Агинский Бурятский автономный округ не относится к местностям, приравненным к районам Крайнего Севера.

Кроме того, имеется решение Счетной Палаты Российской Федерации по итогам проверки исполнения бюджета Агинского округа за 2002 год, в котором отмечено, что применение к заработной плате работникам бюджетной сферы округа повышенного районного коэффициента - 1,4 является незаконным.

Необходимо привести в соответствие с федеральным законодательством положения решения Малого Совета окружного Совета народных депутатов и администрации округа, хотя данным решением не нарушены социальные права граждан.

Представители Агинской окружной Думы с требованием прокурора не согласились и просили об оставлении его без удовлетворения, ссылаясь на то, что оспариваемое решение Малого Совета не нарушает права и свободы граждан и решение носит рекомендательный характер, поскольку в решении закреплено право организациям, предприятиям, учреждениям Агинского округа выплачивать повышенный районный коэффициент - 1,4 при наличии собственных средств.

В частности, представитель Дамдинов Ц.Ц. пояснил, что согласно ч. 2 ст. 134 Бюджетного кодекса субъект РФ получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ в лучшие условия по оплате труда, командировочных и прочих расходов по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы).

Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта Российской Федерации предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через федеральное казначейство РФ.

Такого соглашения округом не подписано. Следовательно, округ не относится к категории субъектов РФ, получающих финансовую помощь на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности и решение Малого Совета не противоречит ч. 2 ст. 134 БК РФ.

Кроме того, по данным комитета по финансам администрации округа, расходы на содержание государственного служащего бюджетной сферы не превышают общие расходы федерального госслужащего. Так, заработная плата работников бюджетной сферы округа с применением повышенного коэффициента намного ниже уровня заработной платы работников федеральных учреждений, расположенных на территории Агинского округа.

Также Дамдинов Ц.Ц. указал, что отмена вышеуказанного решения Малого Совета лишает права применения к заработной плате коэффициента - 1,4 и ухудшает материальное положение всех работников, получающих заработную плату из окружного и местных бюджетов.

В то время как ст. 55 Конституции Российской Федерации определено, что не должны отменяться законы, ухудшающие положение граждан.

Представитель окружной Думы Жамбалова Е.Ц. поддержала доводы Дамдинова Ц.Ц. и пояснила, что оспариваемым решением Малого Совета не нарушаются чьи-либо права. Организации, предприятия при наличии собственных средств вправе вводить повышенный коэффициент 1,4 к заработной плате рабочих и служащих, прокурор не привел в обоснование своего заявления доказательств о нарушении прав и интересов граждан.

Решением Окружного суда Агинского Бурятского автономного округа от 26 декабря 2003 г. прокурору в удовлетворении заявления отказано.

В кассационном представлении, участвовавшего в деле прокурора, поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела и учетом требований ч. 3 ст. 246 ГПК РФ, Судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Отказывая прокурору в удовлетворении заявления, суд исходил из того, что оспариваемое прокурором решение N 12-с от 28 сентября 1993 г. было принято на основании п. 13 постановления Совета Министров РСФСР от 4 февраля 1991 г. N 76 "О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Севера", не противоречит нормам Бюджетного кодекса РФ, его ст. 134, Трудового кодекса РФ (ст. 313). Кроме того, признание оспариваемого решения недействующим ухудшит материальное положение рабочих и служащих (в том числе государственных служащих), в отношении которых применяется повышенный коэффициент к заработной плате за счет собственных средств предприятий и организаций и средств бюджета округа и муниципальных образований.

Однако при рассмотрении дела судом были допущены нарушения норм материального и процессуального права, которые в данном случае являются существенными.

Как видно из материалов дела, 28 сентября 1993 г. за N 12-с Малый Совет окружного Совета народных депутатов и Администрация Агинского Бурятского автономного округа приняли решение "О распространении решения Малого Совета областного Совета народных депутатов, администрации и федерации независимых профсоюзов Читинской области".

Данным решением постановлено: предоставить право предприятиям, организациям и учреждениям вводить по согласованию с соответствующими профсоюзными органами единые для производственных отраслей районные коэффициенты к заработной плате рабочих и служащих в размере 1,4; затраты на указанные цели производить за счет средств предприятий, учреждений и организаций, а также соответствующих бюджетов только при наличии средств; действующие районные коэффициенты к заработной плате рабочих и служащих сохраняются для предприятий, учреждений и организаций, у которых они превышают установленные в данном решении.

Из содержания указанного решения следует, что оно принято на основании постановления Совета Министров РСФСР от 4 февраля 1991 г. N 76 "О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Крайнего Севера", решения Малого Совета областного Совета народных депутатов, администрации и федерации независимых профсоюзов Читинской области, ст. 6 Протокола к Федеративному договору о районных коэффициентах к заработной плате рабочих и служащих на территории Читинской области.

Действительно, п. 13 названного постановления Совета Министров РСФСР предоставлено право Советам Министров республик, входящих в состав РСФСР, крайисполкомам, облисполкомам и исполкомам Советов народных депутатов автономных округов по согласованию с соответствующими профсоюзными органами устанавливать районные коэффициенты к заработной плате рабочих и служащих в пределах действующих на их территории (автономный округ, город, район) минимальных и максимальных размеров этих коэффициентов.

В нем также определено, что затраты на указанные цели осуществляются за счет средств предприятий и организаций, бюджетов республик, входящих в состав РСФСР, автономных округов, местных бюджетов.

Между тем, из материалов дела следует, что содержание данного постановления не анализировалось. Мотивы, по которым суд пришел к выводу о том, что его действие распространяется на территорию Агинского Бурятского автономного округа в решении суда не приведены.

Согласно данному постановлению, оно направлено на развитие лишь районов Севера. В частности, в Приложении к этому постановлению Совета Министров РСФСР Госкомсеверу РСФСР и другим государственным органам было предложено определить критерии отнесения территорий к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям.

Были ли определены указанные критерии и была ли территория Агинского Бурятского округа отнесена к территориям, о которых речь идет в названном постановлении, если была отнесена, то на основании какого правового акта, в решении суда не указано. В то время как установление данного обстоятельства имеет существенное значение для определения того, вправе ли были органы, принявшие оспариваемое решение, руководствоваться этим постановлением Совета Министров РСФСР.

Не анализировалось судом и содержание постановления Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Президиумы ВЦСПС N 380/п-18 от 4 сентября 1964 г., на которое суд сослался в своем решении.

Какая его норма была положена в основу решения суда, в нем не указано.

В соответствии с п. 1 ст. 134 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта Российской Федерации предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации через Федеральное казначейство Российской Федерации.

Согласно п. 2 этой же статьи субъект Российской Федерации - получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы).

Как указал суд в решении соглашения об исполнении бюджета через Федеральное казначейство Российской Федерации Агинский Бурятский округ не заключал и финансовую помощь на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не получает.

В кассационном представлении прокурор ссылается на Соглашение о мерах по оздоровлению государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджету Агинского Бурятского автономного округа, заключенное между Правительством РФ и администрацией округа 21 февраля 2002 г., которое по его мнению, подтверждает факт получения округом финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности и обязывает администрацию округа привести уровень денежного содержания государственных служащих Бурятского автономного округа к размерам не выше уровня денежного содержания федеральных государственных служащих.

В нарушение требований ч. 3 ст. 246 ГПК РФ суд содержание указанного нормативного акта не проанализировал, в материалах дела он отсутствует, что лишает суд кассационной инстанции возможности проверить правильность выводов суда в этой части.

Суд указал также в решении, что с введением повышенного районного коэффициента - 1,4 к заработной плате, государственные служащие, финансируемые за счет бюджета округа и местных бюджетов, не поставлены в лучшие условия в части денежного содержания по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений.

Вместе с тем, в материалах дела имеется справка (л.д. 40) из содержания которой можно сделать иной вывод. Однако в решении суда указанному письменному доказательству правовой оценки не дано.

Действительно, действующее федеральное законодательство, регулирующее возникшие спорные отношения, содержит нормы, позволяющие субъектам Российской Федерации за счет собственных средств увеличивать размер заработной платы (производить иные выплаты) работникам организаций, финансируемых не из федерального бюджета, однако с учетом тех ограничений, которые определены этим законодательством и тем способом, который не входит в противоречие с нормами федерального законодательства.

В частности, такое увеличение заработной платы (иных расходов) должно производиться с соблюдением требований ст. 134 БК РФ.

Кроме того, субъекты Российской Федерации вправе распространять в отношении себя действие только тех нормативных актов Российской Федерации, которые касаются их территорий.

Ссылка суда на то, что признание оспариваемого решения недействующим ухудшит материальное положение рабочих и служащих несостоятельна, поскольку это решение позволяет производить затраты на указанные в нем цели только при наличии средств в бюджетах муниципальных образований и субъекта РФ, а также у предприятий, учреждений и организаций.

Так как допущенные судом нарушения не могут быть устранены судом кассационной инстанции (требуется установление юридически значимых обстоятельств путем исследования ряда документов, отсутствующих в материалах дела), дело подлежит направлению на новое рассмотрение.

При рассмотрении дела суда следует установить: обоснованно ли распространены указанное выше постановление Совета Министров РСФСР и решение Малого Совета областного Совета народных депутатов, администрации и федерации независимых профсоюзов Читинской области от 2 августа 1993 г. N с/а-47 "О районных коэффициентах к заработной плате рабочих и служащих" на территорию Агинского Бурятского округа; регулирует ли возникшие спорные отношения п. 6 Протокола к Федеративному договору, положенный в основу оспариваемого прокурором решения; установить иные обстоятельства, имеющие значение для дела и в зависимости от установленных обстоятельств принять решение в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение окружного суда Агинского Бурятского автономного округа от 26 декабря 2003 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в тот же суд.

Председательствующий

Лаврентьева М.Н.

Судьи

Харланов А.В.

Хаменков В.Б.