Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 февраля 2004 г. N 73-Г03-9 О признании недействующей статьи 64 Закона Республики Бурятия от 5 сентября 1995 г. N 176-1 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия"

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 февраля 2004 г. N 73-Г03-9

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.

судей Харланова А.В., Соловьева В.Н.

рассмотрела в судебном заседании от 18 февраля 2004 года гражданское дело по кассационному представлению прокурора Республики Бурятия на решение Верховного суда Республики Бурятия от 13 ноября 2003 года по заявлению и.о. прокурора Республики Бурятия о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Республики Бурятия от 5 сентября 1995 года N 176-1 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

И.о. прокурора Республики Бурятия обратился в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Бурятия от 5 сентября 1995 года N 176-1 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия", с момента вступления в силу, то есть с 8 сентября 1995 года, указывая на то, что Законом РБ предусмотрено право представительных органов местного самоуправления на образование целевых внебюджетных фондов, а также валютных фондов.

Пунктом 4 ст. 51 Закона РБ установлено, что средства внебюджетных и валютных фондов входят в состав муниципальной казны.

Данные положения оспариваемого Закона, как полагает прокурор, противоречат Федеральному законодательству.

Подпункт "г" пункта 5 ст. 39 Закона РБ в части запрещения вынесения на местный референдум вопросов о принятии или изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования противоречит ст. 22 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающей, что местный референдум проводится по вопросам местного значения. Указанные вопросы в соответствии с подпунктом 3 пункта 2 ст. 6 Федерального закона, по мнению прокурора, являются вопросами местного значения и в соответствии со ст. 22 Федерального закона подлежат вынесению на местный референдум.

Нормы закона в части создания внебюджетных и валютных фондов, как указал прокурор, противоречат Бюджетному кодексу РФ. Статьями 143 и 144 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено создание только государственных внебюджетных фондов управляемых органами государственной власти Российской Федерации, таких как Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и другие.

Представительные органы местного самоуправления не наделены право на создание внебюджетных и валютных фондов.

Статья 64 Закона РБ в части установления представительными органами государственной власти пошлин, штрафов и иных платежей противоречит п. 1 ст. 39 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", которой представительным органам местного самоуправления представлено лишь право установления местных налогов и сборов.

Право устанавливать пошлины, штрафы и иные платежи представительным органам местного самоуправления Бюджетным кодексом не представлено.

26 сентября 2003 года прокурором РБ представлено уточнение к заявлению, в котором он указал, что ст. 64 Закона РБ в части установления представительными органами местного самоуправления пошлин, штрафов и иных платежей противоречит федеральному законодательству по основаниям: п. 1 ст. 39 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительными органам местного самоуправления не предоставлено право установления пошлин, штрафов и иных платежей. В соответствии с п. 5 ст. 3 Налогового кодекса РФ ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать сборы и иные взносы и платежи, обладающие установленными признаками налогов или сборов, не предусмотренные Налоговым кодексом РФ, либо установленные в ином порядке, чем это определено Налоговым кодексом РФ.

В дополнении к заявлению, которое представлено суду 12 ноября 2003 года прокурор указал на то, что ст.ст. 64 и 68 Закона РБ, которыми предоставлено право представительным органам местного самоуправления на образование целевых внебюджетных фондов, а также валютных фондов, п. 4 ст. 51 Закона РБ, которым установлено, что средства внебюджетных фондов и валютных фондов входят в состав муниципальной казны, противоречат и ст. 50 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятого 6 октября 2003 года.

В судебном заседании представитель прокурора Республики Бурятия заявила об отказе от заявленных требований в части признания недействующим и не подлежащим применению подпункта "г" пункта 5 ст. 39 Закона РБ "Об общих принципах организации местного самоуправления...". Судом по данному требованию вынесено определение о принятии отказа от заявленных требований в части.

Все другие требования, изложенные в заявлении, в дополнениях к заявлению представители прокурора Республики Бурятия поддержали в полном объеме.

Представитель Президента Республики Бурятия требования и.о. прокурора РБ о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению п. 4 ст. 51, ст. 64, ст. 68 Закона Республики Бурятия "Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия" признал.

Представитель Народного Хурала Республики Бурятия требования и.о. прокурора РБ о признании противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению ст. 64 Закона РБ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия" в части установления представительными органами местного самоуправления пошлин, штрафов и иных платежей, с учетом представленных прокурором РБ уточнений к заявлению признала полностью. С другими требованиями и.о. прокурора РБ не согласилась и пояснила, что согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. В соответствии с п. 1 ст. 29 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в состав муниципальной собственности входят в том числе внебюджетные муниципальные фонды, а ст. 41 данного Федерального закона органам местного самоуправления предоставляется право образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных федеральным законодательством. Ссылки и.о. прокурора РБ на ст.ст. 143, 144 БК РФ являются несостоятельными. Бюджетный кодекс РФ не регулирует отношения по поводу образования и деятельности муниципальных внебюджетных фондов, что означает неправомерность применения БК РФ к данным правоотношениям.

Перечисление в статье 144 БК РФ состава государственных внебюджетных фондов РФ не может рассматриваться как запрет на образование государственных внебюджетных фондов субъектов РФ, то есть иных фондов, в том числе и внебюджетных фондов органов местного самоуправления.

Считает, что ссылка представителей прокурора РБ на ст. 50 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" от 6 октября 2003 года является несостоятельной, поскольку подпунктом 4 п. 1 ст. 85 указанного закона установлено, что органы государственной власти субъектов РФ приводят в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ до 1 января 2006 года. Кроме того ст. 50 ФЗ РФ не охватывает понятие местных финансов.

Решением Верховного Суда Республики Бурятия от 13 ноября 2003 года заявление прокурора удовлетворено частично.

Статья 64 оспариваемого Закона в части установления представительными органами местного самоуправления пошлин, штрафов и иных платежей признана противоречащей федеральному законодательству, недействующей и не подлежащей применению. В остальной части требований прокурору отказано в удовлетворении заявления.

В кассационном представлении прокурора Республики Бурятия поставлен вопрос об отмене решения суда в части отказа прокурору в удовлетворении заявления в связи с нарушением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления прокурора, Судебная коллегия оснований для его удовлетворения не находит.

Статьями 64 и 68 Закона РБ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия" предусмотрено право представительных органов местного самоуправления на образование целевых внебюджетных фондов, валютных фондов. Пунктом 4 ст. 51 Закона РБ установлено, что средства внебюджетных и валютных фондов входят в состав муниципальной казны.

Обращаясь в суд с заявлением о признании указанных норм Закона РБ противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению и.о. прокурора РБ сослался на то, что данные нормы противоречат ст. 143 и ст. 144 Бюджетного кодекса РФ.

Проанализировав оспариваемые прокурором нормы и положения федерального законодательства, суд правильно исходил из следующих обстоятельств.

Под "государственным внебюджетным фондом" в БК РФ (ст. 6, ст. 13) понимается форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, то есть муниципальные внебюджетные фонды под это понятие не попадают. Установленный в ст. 1 БК РФ перечень правоотношений, регулируемых данным кодексом не содержит отношений по поводу образования и деятельности муниципальных внебюджетных фондов, что означает, что нормы БК РФ не могут быть применены к данным правоотношениям. Ссылка прокурора на нормы Бюджетного кодекса РФ (ст.ст. 143, 144) правильно признана необоснованной.

Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии п. 1 ст. 29 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в состав муниципальной собственности входят в том числе внебюджетные муниципальные фонды, а ст. 41 этого закона предоставляет право представительным органам местного самоуправления образовывать целевые внебюджетные фонды на условиях, установленных федеральным законодательством. То обстоятельство, что ст. 9 БК РФ не относит к компетенции органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений создание муниципальных внебюджетных фондов, как правильно указал суд, не дает основания полагать, что такого права органы местного самоуправления не имеют. При этом суд обоснованно исходил из того, что Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сохранил свою юридическую силу и после введения в действие Бюджетного кодекса РФ.

Исходя из природы Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, что защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, а формирование доходов внебюджетных фондов предполагает использование не только обязательных платежей, установленных и предусмотренных законодательными актами, но также добровольных взносов (пожертвований) юридических и физических лиц, перечисление в статье 144 БК РФ состава государственных внебюджетных фондов РФ как правильно указал суд, не может рассматриваться как запрет на образование государственных внебюджетных фондов субъектов РФ (то есть иных фондов), в том числе и муниципальных внебюджетных фондов. Таким образом, суд пришел к правильному выводу о том, что органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные внебюджетные и валютные фонды.

Ссылка представителей прокурора РБ на ст. 50 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятого 6 октября 2003 года, о том, что указанной нормой закона установлен состав муниципального имущества и средства внебюджетных и валютных фондов Федеральным законом не отнесены к муниципальному имуществу, правильно не принята во внимание. Как правильно указал суд, статья 50 ФЗ вступает в силу со дня официального опубликования настоящего федерального закона и до 1 января 2006 года применяется исключительно к правоотношениям возникшим в силу требований статей 84 и 85 настоящего Федерального закона. Статьями 84 и 85 указанного федерального закона определены особенности осуществления местного самоуправления в переходный период и обеспечения реализации положений настоящего закона. Подпунктом 4 пункта 1 статьи 85 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2006 года приводят в соответствие с требованиями настоящего Федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации. Кроме того, статья 50 ФЗ РФ не содержит понятие местных финансов и не исключает возможности возникновения у муниципальных образований права собственности на иное имущество.

Вывод суда о том, что оспариваемые нормы не противоречат федеральному законодательству мотивирован, соответствует требованиям закона и оснований считать его неправильным у Судебной коллегии не имеется.

Доводы кассационного представления прокурора по существу сводятся к неправильному применению и истолкованию судом норм материального права, с чем нельзя согласиться по указанным выше основаниям.

Руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, определила:

решение Верховного суда Республики Бурятия от 13 ноября 2003 года оставить без изменения, а кассационное представление прокурора Республики Бурятия - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Судьи

Харланов А.В.

Соловьев В.Н.