Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 ноября 2004 г. N 84-Г04-6 Дело о признании недействующим распоряжения администрации Новгородской области от 31 марта 2004 г. N 157-рз "О переводе земель из одной категории в другую" направлено на новое рассмотрение

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 ноября 2004 г. N 84-Г04-6

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего - Манохиной Г.В., судей - Харланова А.В., Еременко Т.И.

рассмотрела в судебном заседании 10 ноября 2004 г. гражданское дело по кассационной жалобе Писарогло Г.П., Коровина А.П., Удянского В.А., Чуркина П.А. на решение Новгородского областного суда от 30 июля 2004 г., которым заявителям отказано в удовлетворении требований об отмене постановления Администрации Новгородской области N 137 от 24 мая 2004 г. "Об утверждении границ (черты) г. Великий Новгород" и распоряжения Администрации Новгородской области N 157-рз от 31 марта 2004 г. "О переводе земель из одной категории в другую".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Харланова А.В., объяснения Писарогло Г.П., Удянского В.А., Егорова А.В., представителей Администрации Новгородской области Назаровой Т.П., Администрации Новгородского района Новгородской области Кашенцева А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Селяниной Н.Я., полагавшей отменит решение суда в части, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Постановлением Администрации Новгородской области N 137 от 24 мая 2004 г. (опубликованным в газете "Новгородские ведомости" N 77 от 2 июня 2004 г.) утверждено описание границ (черты) г. Великий Новгород.

Распоряжением Администрации Новгородской области N 157-рз от 31 марта 2004 г. земельный участок общей площадью 40 га, расположенный у п. ... Панковка Новгородского района Новгородской области, состоящий из земельного участка площадью 35 га из земель фонда перераспределения и площадью 5 га из земель, находящихся в пользовании ОАО "Ермолинское", переведен из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи для последующего предоставления его под строительство завода.

Жители микрорайона индивидуальной застройки "Плетниха", расположенной на территории Новгородского района Новгородской области, Писарогло Г.П., Егоров А.В., Коровин А.П., Удянский В.А. и Чуркин П.А. оспорили приведенные правовые акты, ссылаясь на то, что в нарушение закона в описание границ (черты) Великого Новгорода (Западной границы) не был включен микрорайон индивидуальной застройки "Плетниха", который, по решению Новгородского райисполкома N 220/3 от 8 сентября 1988 г. (утвержденным решением Новгородского облисполкома N 349 от 9 ноября 1988 г.), был включен в черту города Новгорода и долгие годы являлся его составной частью. Перевод земель сельскохозяйственного назначения, граничащих с территорией микрорайона индивидуальной застройки "Плетниха", в категорию земель промышленности был произведен в нарушение требований земельного и экологического законодательства.

Считая, что оспариваемые ими правовые акты Администрации области противоречат действующему законодательству Российской Федерации и нарушают их социальные, избирательные и имущественные права, право на благоприятную окружающую природную среду, а также право на благоприятные условия здоровья и безопасность, заявители просили признать постановление Администрации Новгородской области N 137 от 24 мая 2004 г. "Об утверждении границ (черты) г. Великий Новгород" недействующим, и обязать Администрацию области отменить незаконное распоряжение Администрации Новгородской области N 157-рз от 31 марта 2004 г. "О переводе земель из одной категории в другую".

Представители Администрации Новгородской области, возражая против удовлетворения заявления, пояснили, что постановлением N 137 от 24 мая 2004 г. было утверждено описание границ (черты) города в пределах существующей (на момент принятия оспариваемого постановления Администрации области) городской черты г. Великого Новгорода, в которую застройка "Плетниха" никогда не входила. Перевод земель из одной категории в другую был произведен в соответствии с требованиями земельного законодательства.

Представитель Администрации Новгородского района с заявлением не согласился по мотивам указанным представителями Администрации области.

Представитель Администрации Великого Новгорода, не соглашаясь с заявлением, указал, что земельный участок, на котором осуществляется строительство индивидуальной застройки "Плетниха", находится в ведении города однако "Плетниха" в городскую черту не входила и не входит.

Решением Новгородского областного суда от 30 июля 2004 г. в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе Писарогло Г.Л., Коровина А.П., Удянского В.А., Чуркина П.А. поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия находит решение суда в части отказа в удовлетворении заявления об отмене распоряжения Администрации Новгородской области N 157-рз от 31 марта 2004 г. подлежащим отмене, с оставлением его без изменения в остальной части.

Как видно из материалов дела и установлено судом, оспариваемое постановление N 137 от 24 мая 2004 г. было принято в соответствии со ст. 84 Земельного Кодекса РФ (далее - ЗК РФ), Новгородским областным Законом от 8 июля 2003 г. N 177-ОЗ "О мерах по реализации статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации" и на основании обращения Думы Великого Новгорода.

В соответствии с п. 1 ст. 84 ЗК РФ черта городских, сельских поселений представляет собой внешние границы земель городских, сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий.

Утверждение и изменение черты городских, сельских поселений осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 84 ЗК РФ).

Согласно ст. 1 Новгородского областного Закона от 26 июня 2003 г. N 454-III ОД "О мерах по реализации статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации" утверждение и изменение черты городских, сельских поселений на территории Новгородской области осуществляет Администрация области.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "Закона от 26 июня 2003 г. N 454-III ОД" имеется в виду "Закона от 8 июля 2003 г. N 177-ОЗ"

Исходя из распоряжений Губернатора Новгородской области от 31 марта 2003 г. N 188-рг и от 25 мая 2004 г. N 276-рг "О распределении должностных обязанностей между Губернатором области и заместителями Главы администрации области", заместитель Главы администрации области и руководитель департамента по управлению недвижимостью Алфимов В.Г. наделен полномочиями подписывать постановления и распоряжения Администрации области по вопросам организации землепользования области, в том числе и по установлению и описанию границ муниципальных образований и Новгородской области.

Статьей 51 Устава Новгородской области (принятого постановлением Новгородской областной Думы от 31 августа 1994 г. N 65-ОД) предусмотрено, что Губернатор Новгородской области или уполномоченные им должностные лица Администрации области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Устава области и областных законов издают постановления и распоряжения Администрации области, которые обязательны к исполнению в Новгородской области.

С учетом положений перечисленных норм суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое постановление N 137 от 24 мая 2004 г. об утверждении описания границ (черты) г. Великого Новгорода было принято в соответствии с нормами Земельного кодекса РФ и правомочным на то органом (должностным лицом).

В этой связи, ссылка заявителей на то, что заместитель Главы администрации области Алфимов В.Г. не правомочен был принимать указанное постановление обоснованно признана несостоятельной.

Правильно признана несостоятельной и ссылка заявителей на то, что оспариваемое постановление N 137 от 24 мая 2004 г. было принято с нарушением требований ст.ст. 12 и 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающих порядок изменения границ муниципального образования (района, поселения), а также изменения (лишения) статуса поселений.

В данном случае, как правильно указал суд, из постановления N 137 от 24 мая 2004 г., следует, что в нем идет речь об утверждении описания границ (черты) г. Великого Новгорода в пределах существующей городской черты Великого Новгорода, а не об изменении существующих или установлении новых границ города, либо об изменении или лишении статуса какого-либо поселения.

Тот факт, что утвержденное (постановление N 137 от 24 мая 2004 г.) описание городской черты, произведено в пределах существующей городской черты Великого Новгорода, как обоснованно указал суд, подтверждается Уставом Великого Новгорода (утвержденным решением городской Думы от 23 апреля 1998 г. N 368). Согласно ст. 2 Устава города Великий Новгород описание городской черты дано в Приложении N 1 Устава города, которое является его неотъемлемой частью. Описание в нем городской черты, полностью совпадает с описанием городской черты, утвержденным оспариваемым постановлением N 137 от 24 мая 2004 г. Территория, на которой расположено поселение "Плетниха", в описании городской черты в Уставе города не указана.

Напротив, исходя из Устава Новгородского района Новгородской области (принятого решением Новгородского районного Совета от 26 декабря 2000 г. N 11) и описания внешних границ Новгородского района (установленных Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 декабря 1966 г.), земельный участок застройки "Плетниха" находится на территории Новгородского района, и с городской чертой даже не граничит.

Кроме того, суд правильно исходил из того, что указанный факт подтверждается Правилами землепользования и застройки в Новгороде, утвержденными решением городской Думы от 19 декабря 1996 г. N 36 и аналогичными Правилами, утвержденными решением Новгородского районного Совета от 28 декабря 2001 г. N 86, которые содержат карты правового зонирования территории Новгорода и пригородной территории Великого Новгорода, и описание границ территориальных зон. Из карты правового зонирования территории Новгорода, которая составлена на основе и с учетом проекта городской черты Новгорода (утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 20 марта 1979 г. N 152) и корректировки генерального плана города Новгорода (утвержденной постановлением Совета Министров от 21 июня 1988 г. N 238), а также из Новгородского областного Закона от 11 марта 2002 г. N 23-ОЗ "О границе пригородной зоны г. Великий Новгород", видно, что территория поселения "Плетниха" находится на территории Новгородского района.

Исходя из п. 14 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", территория городского округа не может входить в состав территории муниципального района. Поэтому, даже при исключении Администрацией области территории застройки "Плетниха" в городскую черту, данное решение противоречило бы требованиям указанной выше нормы Федерального закона, а также нарушало бы интересы органов местного самоуправления Новгородского района и его населения.

С учетом изложенных обстоятельств правильно признана несостоятельной и ссылка заявителей на нарушение Администрацией области положений ст.ст. 12 и 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающих порядок изменения границ и статуса городских поселений.

Ссылка заявителей на решение Новгородского райисполкома от 15 июля 1987 г. N 171/2 (утвержденного решением Новгородского райисполкома от 21 августа 1987 г. N 285) о предоставлении Новгородскому горисполкому земельного участка совхоза "Ермолинский" Новгородского района площадью 50 га для проектирования индивидуального жилищного строительства (в последующем территория застройки "Плетниха"); на решение Новгородского горисполкома от 29 сентября 1987 г. N 245/9 об отводе указанного земельного участка ПО "Старт" под проектирование индивидуального жилищного строительства; на решение Новгородского райисполкома от 8 сентября 1988 г. N 220/3 (утвержденного решением Новгородского облисполкома от 9 ноября 1988 г. N 349) о предоставлении ПО "Старт" в постоянное пользование земельного участка площадью 54,0 га, в том числе из земель совхоза "Ермолинский" - 26,5 га и Госземзапаса Новгородского района - 27,5 под строительство поселка индивидуальных застройщиков промпредприятий г. Новгорода; на решение Новгородского райисполкома от 19 января 1989 г. N 18/1 о предоставлении дополнительно ПО "Старт" в постоянное пользование земельного участка площадью 43,5 га из земель совхоза "Ермолинский" под строительство поселка индивидуальных застройщиков, как обоснованно указал суд, в данном случае не имеет правового значения, поскольку указанные правовые акты подтверждают не факт включения перечисленных выше земельных участков в черту города Новгорода, а факт их изъятия с целью предоставления этих земельных участков для индивидуального жилищного строительства.

В соответствии со ст. 82 ЗК РСФСР (в редакции от 1 июля 1970 г.) городская черта - внешняя граница земель города, которая отделяет их от других земель единого государственного земельного фонда и определяется на основе генерального плана и технико-экономических основ развития города. Городская черта городов, генеральные планы которых подлежат утверждению Советом Министров РСФСР, устанавливается и изменяется Советом Министров РСФСР.

Пунктом 1 постановления Совета Министров РСФСР от 11 июля 1977 г. N 371 "О городской черте городов и поселковой черте рабочих, курортных и дачных поселков РСФСР" облисполкомы были обязаны обеспечить до 1983 года установление и изменение городской черты городов в порядке, предусмотренном ст. 82 Земельного кодекса РСФСР.

На основании предложения Новгородского облисполкома, Совет Министров РСФСР своим постановлением от 20 марта 1979 г. N 152, установил городскую черту г. Новгорода, которая с указанного времени в установленном порядке не изменялась.

Следовательно, является правильным вывод суда о том, что перечисленные выше решения обл/гор/райисполкомов не только не изменили городскую черту г. Новгорода и не включали микрорайон застройки в город, но и не правомочны были этого делать.

В этой связи обоснованно признана несостоятельной и ссылка заявителей на распоряжение Администрации г. Новгорода от 19 октября 1994 г. N 1371-рз о присвоении строящемуся поселку индивидуального строительства в районе деревни Новая Мельница Новгородского района название "Плетниха" и названия строящимся улицам данного поселка.

В силу п. 14 Положения о порядке решения вопросов административно- территориального устройства, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. включение населенных пунктов в состав городов, генеральные планы которых утверждаются Советом Министров РСФСР производилось Президиумом Верховного Совета РСФСР по представлению исполнительных комитетов краевых, областных Советов народных депутатов, а в соответствии со ст. 10 Новгородского областного Закона (принятого 28 июня 1995 г. N 205-ОД) "Об административно-территориальном устройстве области" присвоение населенному месту статуса населенного пункта производится областной Думой, а присвоение наименования населенному пункту - Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О наименованиях географических объектов".

В связи с вышеизложенным суд обоснованно отверг ссылки заявителей на документы, свидетельствующие о предоставлении Администрацией г. Новгорода земельных участков в застройке "Плетниха" и принадлежности этих земельных участков заявителям; об участии Администрации города в финансировании строительства застройки "Плетниха"; в строительстве инженерной инфраструктуры и сооружений, и в ремонте ее дорог; на постановление Новгородской областной Думы от 30 мая 2001 г. N 675-ОД об утверждении одномандатного избирательного округа N 11 г. Великий Новгород для проведения выборов депутатов в Новгородскую областную Думу, в составе которого указана застройка "Плетниха"; на Новгородский областной Закон "О судебных участках и должностях мировых судей в Новгородской области" от 16 марта 2000 г. о создании в Великом Новгороде судебного участка N 33, в границы которого включены улицы застройки "Плетниха"; на решение Думы Великого Новгорода от 27 октября 2003 г. N 617 об утверждении на 2004 год базовых размеров арендной платы за землю в Великом Новгороде, в том числе и за земли застройки "Плетниха", которые не являются, при таких обстоятельствах, бесспорным доказательством включения спорных земель в черту города. По этим же основаниям несостоятельна ссылка в кассационной жалобе и на постановление Администрации В. Новгорода от 7 июня 2004 г. N 105.

Из материалов дела видно, что поскольку из-за наличия указанных правовых актов существовала неопределенность статуса застройки "Плетниха", Дума Великого Новгорода ходатайством от 25.02.2004 г. N 34 просила Новгородский районный совет согласовать в установленном законом порядке включение в состав муниципального образования - городского округа Великий Новгород строящийся поселок индивидуального строительства "Плетниха", а Областную Думу - включить этот поселок в состав городского округа. Однако в этом городской Думе было отказано.

В последующем, в силу п. 1 ч. 1 ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Новгородская областная Дума приняла Областной Закон от 7 июня 2004 г. N 284-О3 "О наделении сельских районов и города Великий Новгород статусом муниципальных районов и городского округа Новгородской области и утверждении границ их территорий", которым территория застройки "Плетниха" осталась на территории Новгородского района.

Таким образом, является правильным вывод суда о том, что оспариваемое заявителями постановление Администрации области не противоречит федеральному законодательству и само по себе не нарушает прав заявителей.

Доводы, содержащиеся в кассационной жалобе, о незаконности оспариваемого постановления, проверялись судом, получили правильную правовую оценку в решении, в связи с чем не могут повлечь отмены решения суда в этой части.

Ссылка на п. 5 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, предусматривающий, что утверждение проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований не допускается без учета мнения населения, интересы которого затрагиваются при изменении черты указанных поселений и муниципальных образований, несостоятельна, поскольку в этой статье установлен принцип обязательного учета мнения населения лишь при изменении черты поселений.

В данном же случае, как было указано выше, изменения границ города не произошло.

То обстоятельство, что к материалам дела не приобщены отдельные нормативные акты, на которые суд сослался в решении, само по себе не свидетельствует о незаконности решения суда в этой части. Содержание этих нормативных актов не опровергает выводов суда.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению спора в указанной части, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, судом не допущено.

Что касается решения суда в части отказа в удовлетворении заявления о признании незаконным распоряжения Администрации Новгородской области N 157-рз от 31 марта 2004 г. "О переводе земель из одной категории в другую", то оно подлежит отмене по следующим основаниям.

В судебном заседании было установлено, что на основании ходатайства Главы Новгородского района от 29 марта 2004 г., зам. Главы администрации области Алфимов В.Г. издал распоряжение о переводе сельскохозяйственных земель - земельный участок площадью 40,0 га, в том числе земельный участок площадью 35,0 га из земель фонда перераспределения (из них 31,0 га пашни и 4,0 га кустарников), и земельный участок площадью 5,0 га пашни из земель, находящихся в пользовании ОАО "Ермолинское", расположенный у пос. Панковка Новгородского района, в категорию земель промышленности, для последующего предоставления под строительство завода по производству листового стекла.

По мнению суда, нарушения установленного Земельным кодексом РФ, другими федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую при издании распоряжения допущено не было. Поскольку на момент принятия оспариваемого распоряжения специальным федеральным законом (п. 1 ст. 8 ЗК РФ) не был установлен порядок перевода земель из одной категории в другую, Администрация области правильно руководствовалась положениями ЗК РФ. Кадастровая стоимость переводимой в другую категорию земли не превышает среднерайонный уровень (п. 3 ст. 79 ЗК РФ). При переводе земель из одной категории в другую проведение экологической экспертизы не требуется.

Однако, вывод суда о законности оспариваемого распоряжения сделан без учета следующих обстоятельств.

Действительно, в соответствии с ч. 1 ст. 8 ЗК РФ порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральным законом, который до настоящего времени не принят.

Вместе с тем, согласно ч. 3 ст. 8 ЗК РФ акты о переводе земель из одной категории в другую являются недействительными, в случае нарушения норм, установленных ЗК РФ, другими федеральными законами, определяющими такой порядок.

В связи с этим отсутствие специального федерального закона, непосредственно регулирующего порядок перевода земель из одной категории в другую, не свидетельствует о невозможности применения норм других федеральных законов, касающихся изменения целевого назначения земельных участков.

Из содержания распоряжения о переводе сельскохозяйственных земель видно, что в нем речь идет не только об их переводе в земли промышленности, но и указана цель осуществления этого перевода - для последующего предоставления участка под строительство завода листового стекла, а также предполагаемое место размещения будущего завода.

Таким образом, фактически данным распоряжением произведен выбор земельного участка для строительства завода, в противном случае отсутствовали бы основания для перевода земель сельхоззначения в земли промышленности.

Выбор земельного участка для строительства в соответствии со ст. 31 ЗК РФ означает определение предполагаемого места размещения объекта строительства и обоснование примерного размера земельного участка. Это начальная стадия его предоставления юридическому лицу, и перевод земельного участка в иную категорию невозможен без осуществления данной процедуры.

Следовательно, в этом случае должны быть соблюдены требования ст. 31 ЗК РФ и 35 Федерального закона "Об охране окружающей природной среды от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ, согласно которой выбор мест размещения зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется с соблюдением требований законодательства при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Перевод сельхозземель в земли промышленности меняет их целевое назначение, правовой статус, что может оказать негативное воздействие на окружающую природную среду, затронуть права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности. Изменение целевого назначения земельных участков требует подготовки соответствующих материалов (выбора земельного участка под строительство и т.д.).

Указанные обстоятельства по смыслу ст. 35 Федерального закона "Об охране окружающей природной среды" и ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями), содержащей открытый перечень объектов государственной экологической экспертизы, являются основанием для проведения государственной экологической экспертизы.

Кроме того, придя к правильному выводу о том, что в действующем законодательстве не содержится запрета определять кадастровую стоимость по конкретному земельному участку с учетом требований постановления Правительства РФ от 25 августа 1999 г. N 945 "О государственной кадастровой оценке земель", суд в решении не указал, были ли соблюдены при определении кадастровой стоимости спорного земельного участка "Правила проведения государственной кадастровой оценки земель", утвержденные постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. N 316, в то время как заявители ссылались в судебном заседании на нарушение данных Правил.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 361, 362, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Новгородского областного суда от 30 июля 2004 г. в части признания незаконным распоряжения Администрации Новгородской области N 157-рз от 31 марта 2004 г. "О переводе земель из одной категории в другую" отменить, дело в этой части направить на новое рассмотрение в тот же суд.

В остальной части решение суда оставить без изменения, а кассационную жалобу Писарогло Г.П., Коровина А.П., Удянского В.А. и Чуркина П.А. - без удовлетворения.

Председательствующий

Манохина Г.В.

Судьи

Харланов А.В.

Еременко Т.И.