Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 августа 2005 г. N 84-Г05-3 Решение суда об отказе в признании недействующим Закона Новгородской области от 5 июля 1995 г. N 17-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве области" оставлено без изменений

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 августа 2005 г. N 84-Г05-3

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего - Г.В. Манохиной, судей - Г.В. Макарова и В.П. Меркулова

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Новгородской области о признании нормативного правового акта недействующим в части по кассационному представлению прокурора Новгородской области на решение Новгородского областного суда от 27 мая 2005 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Меркулова В.П., возражения представителя Новгородской областной Думы Шаваева Е.В. по кассационной жалобе, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда является законным и обоснованным, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Новгородской области обратился в суд с заявлением о признании Областного закона от 5 июля 1995 года N 17-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве области" (с изменениями и дополнениями) противоречащим Федеральному закону N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года и недействующим с момента принятия решения судом в части, устанавливающей понятия административно-территориальной единицы, сельского поселения, административного центра, предусматривающей принципы, порядок изменения границ административно-территориальных единиц, являющихся муниципальными образованиями, сохранения статуса территорий при формировании определенной системы местного самоуправления.

При этом прокурор сослался на то, что Областного закона N 17-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве области" затрагивают вопросы организации местного самоуправления и в этой части подлежат приведению в соответствие с Федеральным законом N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Так, по мнению прокурора, необходимо изменить содержащееся в ст. 1 Областного закона N 17-ОЗ определение понятия "административно-территориальной единицы" как части территории, имеющей орган местного самоуправления или его структурное подразделение, поскольку не все вновь созданные во исполнение Федерального закона муниципальные образования имеют самостоятельные органы местного самоуправления или их структурные подразделения, распространяющие свое действие только на данную территорию, что не может лишать эти территории статуса административно-территориальной единицы.

Согласно ст. 1 Областного закона понятие "сельское поселение" как отдельного населенного пункта является неправильным, поскольку новыми областными законами (NN 350-ОЗ, 3-ОЗ, 352-ОЗ, 353-ОЗ, 354-ОЗ, 355-ОЗ, 356-ОЗ, 357-ОЗ от 2 декабря 2004 года; NN 368-ОЗ, 369-ОЗ, 370-ОЗ, 371-ОЗ, 372-ОЗ, 373-ОЗ от 22 декабря 2004 года; N 377-ОЗ от 27 декабря 2004 года; NN 396-ОЗ, 397-ОЗ, 398-ОЗ, 399-400-ОЗ, 401-ОЗ от 17 января 2005 года) об установлении границ муниципальных образований статусом сельских поселений наделены муниципальные образования, в границах которых расположено, как правило, несколько населенных пунктов.

Изменению, как указано в заявлении прокурора области, подлежит определение понятия "административный центр" (статья 1 Областного закона 17-ОЗ), поскольку указанным выше Федеральным законом и новыми областными законами муниципальными образованиями признаны иные административно-территориальные единицы, а не сельсоветы и районы.

В связи с тем, что Федеральный закон N 131-ФЗ установил обязательные условия и порядок изменения границ и преобразования муниципальных образований (статьи 11, 12, 13 и 84 ФЗ N 131-ФЗ), которые должны учитываться при решении вопросов об изменении границ и преобразования административно-территориальных единиц, являющихся муниципальными образованиями, к данным правоотношениям нормы статей 2, 6, 7, 8, 15 и 16 Областного закона не могут быть применены.

Прокурор считает, что статья 13 Областного закона N 17-ОЗ должна быть изложена в соответствии с новым принципом деления области на муниципальные образования.

Кроме того, по мнению заявителя, руководство в сфере местного самоуправления при новых правоотношениях старыми принципами установления административно-территориальных единиц и изменения их границ нарушает Федеральный закон и права граждан на осуществление местного самоуправления на территориях, определенных на основании действующего Федерального закона N 131-ФЗ. Сохранение в Областном законе старых, отличных от установленных Федеральным законом N 131-ФЗ понятий и определений, связанных правоотношениями в сфере местного самоуправления, нарушает права граждан на достоверную информацию о применяемых на практике нормах.

Решением Новгородского областного суда от 27 мая 2005 года постановлено: в удовлетворении заявления прокурора Новгородской области о признании противоречащим Федеральному закону и недействующим с момента принятия решения судом Областного закона от 5 июля 1995 года N 17-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве области" (с изменениями и дополнениями) в части, устанавливающей понятия административно-территориальной единицы (часть 2 статьи 1), сельского поселения (часть 5 статьи 1), административного центра (часть 9 статьи 1), предусматривающей принципы, порядок изменения границ административно-территориальных единиц, являющихся муниципальными образованиями (ст.ст. 2, 6, 7, 8, 15 и 16), сохранения статуса, территорий при формировании определенной системы местного самоуправления (статья 13) отказать.

В кассационном представлении ставится вопрос об отмене решения ввиду того, что суд неправильно применил материальный закон, допустил существенные нарушения норм процессуального права, дал неправильную оценку доводам заявления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для его удовлетворения.

В соответствии со ст.ст. 83, 84 и 85 Федерального закона РФ N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определен поэтапный порядок вступления в силу и меры обеспечения реализации положений названного Федерального закона, особенности осуществления местного самоуправления в переходный период.

Согласно ч. 4 ст. 84 ФЗ РФ N 131-ФЗ, на территориях вновь образованных, в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 85 настоящего Федерального закона, муниципальных образований до 1 января 2006 года полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, иные органы и должностные лица, осуществляющие на этих территориях полномочия по решению вопросов местного значения на день вступления в силу настоящей главы (т.е. главы 12 ФЗ N 131-ФЗ).

Как видно из материалов дела, суд правильно дал правовую оценку региональному законодательству, принятому в рамках Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, а также определил сферу действия оспариваемого Областного закона от 05.07.95 N 17-ОЗ и регулируемые им правоотношения.

Областные законы, на которые сделаны ссылки в заявлении, вступают в силу со дня, следующего за днем их официального опубликования, и применяются к правоотношениям, возникающим в силу требований статей 83, 84, 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

При таких обстоятельствах правоотношения, вытекающие из областных законов от 07.06.2004 N 284-ОЗ, 22.12.2004 N 373-ОЗ, 27.12.2004 N 377-ОЗ и других, на которые сослался суд, могут быть реализованы лишь частично при реализации реформы местного самоуправления, а потому вывод суда об отказе в удовлетворении заявленных требований сделан правильно.

Доводы кассационного представления не опровергают выводов суда.

Законодательство об административно-территориальном устройстве и о местном самоуправлении регулирует различные сферы правоотношений.

По вопросам административно-территориального устройства субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, в то время как установление общих принципов организации местного самоуправления в соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Ссылка прокурора области на статьи 11-13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является необоснованной, поскольку Областной закон от 05.07.95 N 17-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве области" не регулирует правоотношения, связанные с определением и изменением границ муниципальных образований, а также с преобразованием муниципальных образований.

Оснований для отмены решения суда, как о том ставится вопрос в кассационном представлении, Судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Новгородского областного суда от 27 мая 2005 года оставить без изменения, а кассационное представление прокурора Новгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Судьи

Г.В. Макаров

В.П. Меркулов