Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 июня 2003 г. N 85-Г03-2 Решение суда о признании частично не действующими отдельных положений Закона Калужской области от 12 ноября 2002 "Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства населенных пунктов Калужской области" оставлено без изменения

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 июня 2003 г. N 85-Г03-2

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего М.Н. Лаврентьевой, судей Т.И. Ерёменко и А.М. Маслова

рассмотрела в судебном заседании от 16 июня 2003 года дело по заявлению прокурора Калужской области о признании противоречащими закону и недействующими отдельных положений Закона Калужской области "Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства населенных пунктов Калужской области" по кассационной жалобе законодательного собрания Калужской области на решение Калужского областного суда от 1 апреля 2003 года, которым постановлено: признать противоречащими федеральному закону и недействующими со дня принятия следующие положения Закона Калужской области от 12 ноября 2002 года "Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства населенных пунктов Калужской области": часть 1 статьи 4 в части установления административной ответственности за нарушение порядка оформления, установки и размещения световой, газо-световой и иной рекламы, часть 2 статьи 4 в части установления административной ответственности за расклеивание рекламы в не установленных местах, изображение на афишах, плакатах и объявлениях рисунков, непристойных и иных подобных надписей, статьи 11, 12, 13, 14, 17, 18, 19, 20, 22, 25 в части установления административной ответственности за повреждение садово-парковой мебели, оборудования, малых архитектурных форм и элементов ландшафтной архитектуры. В удовлетворении заявления прокурора в остальной части отказать.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т.И. Ерёменко, объяснения представителя законодательного собрания Калужской области по доверенности О.А. Горбатенкова и представителя Губернатора Калужской области по доверенности А.А. Сорокина, поддержавших доводы кассационной жалобы, объяснения представителя прокурора калужской области по доверенности В.Г. Кузнецова, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Е.Л. Воскобойниковой, полагавшей решение оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законодательным Собранием Калужской области 31 октября 2002 года принят Закон Калужской области "Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства населенных пунктов Калужской области" и 14 ноября 2002 года закон опубликован в газете "Весть".

Прокурор Калужской области обратился в суд с заявлением о признании отдельных положений этого закона противоречащими законодательству и недействующими, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы приняты Законодательным Собранием с превышением полномочий, по вопросам, имеющим федеральное значение.

Представители Законодательного Собрания и Губернатора с требованиями прокурора не согласились, считая, что оспариваемые прокурором нормы закона приняты в пределах полномочий субъекта Российской Федерации в сфере административного законодательства.

По делу постановлено указанное выше решение.

Законодательное собрание Калужской области обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение отменить.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение подлежащим оставлению без изменения.

В соответствии с подпунктом "к" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить принятым по предметам совместного ведения федеральным законам.

Согласно пункту 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Дав анализ действующему законодательству, суд пришел к выводу о том, что отдельные нормы Закона Калужской области противоречат федеральному закону, поскольку устанавливают административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, приняты Законодательным Собранием Калужской области с превышением полномочий в сфере административного законодательства.

Статьей 4 Закона Калужской области установлена административная ответственность за нарушение порядка оформления, установки и размещения световой, газо-световой и иной рекламы, указателей, вывесок, объявлений, афиш (часть 1), расклеивание объявлений, информации, рекламы в неустановленных местах (часть 2), но вопросам, связанным с распространением рекламы на территориях городских и сельских поселений, относящимся к правовым основам единого рынка товаров, работ и услуг, федеральное значение.

В силу статьи 16 Закона недопустимо распространение рекламы алкогольных напитков, табака и табачных изделий в детских, учебных, медицинских, спортивных, культурных организациях, а также ближе 100 метров от них и реклама, в которой допущены нарушения требований к ее содержанию, времени, месту и способу распространения, установленных законодательством Российской Федерации, признается статьей 2 Федерального закона "О рекламе" ненадлежащей рекламой.

Административная ответственность за нарушение законодательства о рекламе установлена статьей 14.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Законодательным Собранием вопреки требованиям ч. 1 ст. 249 ГПК РФ не доказаны обстоятельства, послужившие основанием для принятия нормативного правового акта, и его законность.

На основании изложенного суд пришел к выводу о том, что часть 1 статьи 4 Закона Калужской области в части установления административной ответственности за нарушение порядка оформления, установки и размещения световой, газо-световой и иной рекламы, а также часть 2 указанной статьи в части установления административной ответственности за расклеивание рекламы в неустановленных местах противоречат федеральному закону и подлежат признанию недействующими.

Статьей 12 Закона Калужской области установлена административная ответственность за нанесение оскорбляющих общественную нравственность надписей, рисунков на автобусных и троллейбусных павильонах, опорах освещения, в подъездах, на стенах жилых домов и других строений, заборах, ограждениях. Между тем, эта норма, а также часть 2 статьи 4 Закона Калужской области в части установления административной ответственности за изображение на афишах, плакатах и объявлениях рисунков, непристойных и иных подобных надписей, противоречат федеральному закону. Подобные действия как нарушающие общественный порядок и спокойствие граждан содержат признаки мелкого хулиганства, наказуемого в административном порядке на основании статьи 20.1 КоАП РФ. Разрушение, повреждение или приведение иным способом в негодное для эксплуатации состояние объектов энергетики, электросвязи, жилищного и коммунального хозяйства или других объектов жизнеобеспечения, совершенное из корыстных или хулиганских побуждений, влечет уголовную ответственность по ст. 215.2 УК РФ.

С учетом этого суд правильно признал недействующими как противоречащие федеральному закону следующие нормы Закона Калужской области:

статью 11 (в редакции Закона Калужской области N 191-03 от 5 марта 2003 года), которой установлена административная ответственность за повреждение сетей тепло- и водоснабжения, канализации, устройств газового хозяйства, линий связи, радио и телевидения, лифтов, мусоропроводов, систем диспетчерского контроля, а также не обеспечение сохранности указанных объектов, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством;

статью 13, которой установлена административная ответственность за повреждение или самовольный снос скамеек, урн, бордюров, ограждений, указателей, сооружений на детских, спортивных площадках, павильонов, киосков, кабин и полукабин, таксофонов, домофонов, кодовых замков, телевизионных антенн и других элементов благоустройства;

статью 25 в части установления административной ответственности за повреждение садово-парковой мебели, оборудования, малых архитектурных форм и элементов ландшафтной архитектуры.

Как видно из дела, статьей 14 Закона Калужской области установлена административная ответственность за отсутствие пандусов в общественных местах, непринятие мер к их созданию при проведении реконструкции и нового строительства в общественных местах (магазинах, кинотеатрах, административных и иных организациях), препятствующее свободному передвижению инвалидов без посторонней помощи.

Однако вопросы, связанные с созданием условий для беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры, также имеют федеральное значение и регулируются статьей 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", а также содержатся в статье 17 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Административная ответственность за уклонение от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур установлена статьей 9.13 КоАП РФ.

При таком положении статья 14 Закона Калужской области также противоречит федеральному закону и подлежит признанию недействующей.

Статьями 17, 18, 19, 20 и 22 Закона Калужской области установлена административная ответственность за:

нарушение правил санитарного содержания территорий; сброс бытового и строительного мусора, промышленных отходов, грунта и снега в неустановленных местах;

нарушение графика вывоза твердых и жидких бытовых отходов;

сжигание мусора на улицах, в парках, скверах;

загрязнение территории, связанное с эксплуатацией и ремонтом автотранспорта, а также мойку и чистку автотранспорта в не предназначенных для этого местах.

Указанные нормы также противоречат федеральному закону, т.к. вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и права граждан на благоприятную окружающую среду также имеют федеральное значение и регулируются федеральными законами.

Согласно ст. 1 Закона РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности, а отношения в сфере охраны окружающей среды и обеспечения прав граждан на благоприятную среду регулируются Федеральным законом "Об охране окружающей среды".

Согласно статьям 21, 22, 24 Закона Российской Федерации "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок, сбор, использование, обезвреживание, транспортировка, хранение и захоронение отходов производства и потребления, эксплуатация производственных общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта должны отвечать санитарным правилам, обеспечивать безопасные для человека условия труда, быта и отдыха.

Разработка, утверждение и введение в действие санитарных правил находится в компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять санитарно-эпидемиологический надзор, и иных органов и учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации (статьи 38, 39 Закона).

Статьями 6.3, 6.4 и 8.2 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а статьей 7.23 установлена административная ответственность за нарушение нормативного уровня или режима обеспечения населения коммунальными услугами.

Признавая вышеуказанные нормы Закона Калужской области противоречащими федеральному закону и недействующими, суд также исходит из того, что указанные вопросы имеют федеральное значение, требуют единого правового регулирования на всей территории Российской Федерации, в том числе в части административной ответственности.

Суд дал оценку ссылке представителя Законодательного Собрания на имеющиеся в деле правовые акты органов местного самоуправления ряда муниципальных образований области и доводам представителя Законодательного Собрания о том, что составы административных правонарушений, предусмотренные оспариваемыми прокурором нормами Закона Калужской области, отличаются от предусмотренных КоАП Российской Федерации по формам вины, субъектам правонарушений либо содержат иные элементы объективной стороны правонарушений, поэтому не противоречат федеральному закону, и пришел к выводу о том, что эти доводы нельзя признать состоятельными, поскольку в силу пункта 1 статьи 1.1 и подпункта 3 пункта 1 статьи 1.3 КоАП РФ субъекты Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность по вопросам, не имеющим федерального значения. По вопросам же, имеющим федеральное значение и регулируемым федеральными законами, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе подменять волю федерального законодателя, изменять либо дополнять ее, что по существу имело место в данном случае.

Доводы в кассационной жалобе о том, что суд признал оспариваемые нормы противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия без учета местных условий не свидетельствует о неправильности постановленного по делу решения, т.к. суд пришел к выводу о том, что указанные нормы противоречат федеральным законом с учетом всех обстоятельств, установленных по делу и судебная коллегия не вправе изменить оценку суда 1 инстанции.

Руководствуясь ст. 361 ГПК Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Калужского областного суда от 1 апреля 2003 года оставить без изменения, кассационную жалобу законодательного собрания Калужской области - без удовлетворения.