Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2002 г. N 86-Г02-8 О признании недействующим первого предложения части 2 пункта 9 статьи 8 Закона Владимирской области от 26 апреля 1996 г. N 10-ОЗ "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2002 г. N 86-Г02-8

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Г.В. Манохиной,

судей А.М. Маслова и В.Н. Соловьева

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Владимирской области о признании недействующими и не подлежащими применению пункта 1 статьи 4 Закона Владимирской области "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований" части предоставления права инициативы в образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований Законодательному Собранию и администрации Владимирской области и первого предложения части 2 пункта 9 статьи 8 того же Закона по кассационному протесту заместителя прокурора Владимирской области на решение Владимирского областного суда от 2 октября 2002 г.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Маслова А.М., объяснения представителя Законодательного Собрания Владимирской области Минакова А.Б. и администрации Владимирской области Земскова В.А., возражавших против удовлетворения кассационного протеста, заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Гермашевой М.М., полагавшей кассационный протест удовлетворить частично, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законом Владимирской области "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований" от 26 апреля 1996 года N 10-ОЗ (в ред. от 26.09.2002 N 96-ОЗ) предоставлено право инициативы в образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, установлении и изменении их границ и наименований жителям муниципального образования, представительному органу местного самоуправления, исполнительному органу местного самоуправления в лице его руководителя в соответствии с уставом муниципального образования, иным органам местного самоуправления, Законодательному Собранию и администрации Владимирской области, (ст. 4 п. 1 в ред. Закона Владимирской области от 26.09.2002 N 96-ОЗ).

Согласно п. 9 ст. 8 того же Закона в случае, если норма представительства, примененная при формировании представительных органов базового и присоединяемого муниципальных образований, отличается более чем на десять процентов и если до окончания срока полномочий осталось более года, представительный орган местного самоуправления присоединяемого муниципального образования одновременно с принятием решения о присоединении к другому муниципальному образованию принимает решение о самороспуске.

Представительный орган базового муниципального образования принимает решение о проведении довыборов в свой состав на территории присоединяемого муниципального образования по нормам представительства базового муниципального образования. Довыборы проводятся в срок не позднее 3 месяцев со дня вступления в силу областного закона об объединении муниципальных образований (в ред. Закона Владимирской области от 26.09.2001 N 74-ОЗ).

Заместитель прокурора Владимирской области обратился в суд с заявлением о признании не действующими и не подлежащими применению пункта 1 статьи 4 приведенного Закона Владимирской области в части предоставления права инициативы в образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований Законодательному Собранию и администрации Владимирской области и первого предложения части 2 пункта 9 статьи 8 того же Закона. В обоснование своих требований указал, что оспариваемые нормы Областного закона противоречат положениям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ (п. 1 ст. 13, п. 2 ст. 8 и п. 2 ст. 15), а также Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (подпункт "л" п. 2 ст. 5) и являются вмешательством в самостоятельную деятельность муниципальных образований по решению вопросов местного значения.

Представители Законодательного Собрания Владимирской области и администрации Владимирской области с заявлением прокурора не согласились.

Решением Владимирского областного суда от 2 октября 2002 г. заявление заместителя прокурора Владимирской области оставлено без удовлетворения.

Заместитель прокурора Владимирской области подал кассационный протест, в которой просит решение отменить в связи с неправильным применением норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, письменных возражений Законодательного Собрания Владимирской области и губернатора Владимирской области, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим изменению.

Суд в решении сделал правильный вывод о том, что пункт 1 статьи 4 Закона Владимирской области, предоставляющий право инициативы в образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований Законодательному Собранию и администрации Владимирской области основан на действующем федеральном законодательстве в области местного самоуправления и права муниципальных образований на самостоятельное осуществление местного самоуправления, не нарушает, так как положения п. 4 ст. 8 и п. 4 ст. 9 оспариваемого Закона исключают возможность проведения упомянутых выше процедур без согласия представительных органов местного самоуправления, что предусмотрено уставами муниципальных образований, либо населения непосредственно и гарантируют независимость местного самоуправления, а также учет мнения населения при решении этих вопросов (ст. 131 Конституции РФ, п. 2 ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").

Судебная коллегия соглашается с таким выводом суда, поскольку норма, устанавливающая право инициирования процесса реорганизации муниципальных образований не порождает обязанности произвести такую реорганизацию. Федеральный закон не исключает органы государственной власти субъекта Российской Федерации из числа инициаторов подобного процесса, более того допускает установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, по инициативе органов государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 13 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

При таких обстоятельствах оспариваемая норма Областного закона не посягает на независимость органов местного самоуправления.

В этой части решение является законным и не подлежит отмене по доводам кассационного протеста.

Вместе с тем, установление правила, по которому представительный орган базового муниципального образования принимает решение о проведении довыборов в свой состав на территории присоединяемого муниципального образования по нормам представительства базового муниципального образования, нельзя признать основанным на федеральном законе.

Областной закон в приведенной части фактически обязывает базовое муниципальное образование увеличить численный состав представительного органа местного самоуправления. Между тем, решение этого вопроса не может быть обусловлено лишь фактом присоединения к нему муниципального образования со сложением полномочий своего представительного органа, поскольку в этом случае происходит увеличение численного состава представительного органа базового муниципального образования, которое может быть осуществлено не иначе, как с соблюдением п. 2 ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

Таким образом, проведение довыборов представительного органа базового муниципального образования может быть обусловлено не фактом самороспуска органа местного самоуправления присоединяемого муниципального образования, а внесением изменения в Устав базового муниципального образования.

Выводы суда и доводы представителей органов государственной власти Владимирской области о том, что оспариваемый Закон области не освобождает органы местного самоуправления от неукоснительного соблюдения федеральных законов, нельзя признать убедительными, поскольку выполнение предписания областного закона влечет нарушение федерального закона.

В связи с изложенным решение суда в указанной части нельзя признать законным. Решение подлежит изменению.

Руководствуясь ст. 305 п. 4 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Владимирского областного суда от 2 октября 2002 г. изменить. Признать недействующим и не подлежащим применению первое предложение части 2 пункта 9 статьи 8 Закона Владимирской области от 26 апреля 1996 г. N 10-ОЗ "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований" с последующими изменениями.

В остальной части решение оставить без изменения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Судьи

А.М. Маслов

В.Н. Соловьев