Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 8 декабря 2004 г. N 86-Г04-11 Об отказе в признании частично не действующим пункта 2 статьи 5 Закона Владимирской области от 26 апреля 1996 г. N 10-ОЗ "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований"

Кассационное определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 8 декабря 2004 г. N 86-Г04-11

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Соловьева В.Н. и Емышевой В.Н.

рассмотрела в судебном заседании от 8 декабря 2004 г. дело по заявлению Малаховского С.П. о признании частично недействующим пункта 2 статьи 5 Закона Владимирской области "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований" N 10-ОЗ от 26 апреля 1996 года с последующими изменениями и дополнениями в редакции Закона Владимирской области N 19-ОЗ от 17 марта 2003 года, по кассационной жалобе Законодательного Собрания и Администрации на решение Владимирского областного суда от 10 сентября 2004 г., которым заявление Малаховского С.П. было удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Соловьева В.Н., объяснения представителя Законодательного Собрания Владимирской области Казанской А.В., представителя Администрации Владимирской области Земскова В.А., заявителя Малаховского С.П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Владимирской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований" N 10-ОЗ от 26 апреля 1996 года (в ред. Законов Владимирской области от 8 октября 1997 г. N 50-ОЗ, от 29 октября 1999 г. N 48-ОЗ, от 26 сентября 2001 г. N 74-ОЗ, от 29 ноября 2001 г. N 106-ОЗ, от 31 мая 2002 г. N 47-ОЗ, от 26 сентября 2002 г. N 96-ОЗ, от 31 декабря 2002 г. N 146-ОЗ, от 17 марта 2003 г. N 19-ОЗ) был принят решением Законодательного Собрания Владимирской области 17 апреля 1996 года N 19 и вступил в силу после официального опубликования в газете "Призыв" от 17 мая 1996 года.

Малаховский С.П. обратился в суд с заявлением о признании частично недействующим пункта 2 статьи 5 Закона Владимирской области "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований" N 10-ОЗ от 26 апреля 1996 года с последующими изменениями и дополнениями в редакции Закона Владимирской области N 19-ОЗ от 17 марта 2003 года.

В обоснование требований указал, что указанная норма закона в части допустимости выяснения мнения населения по вопросам образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименования путем опроса (плебисцита) или через свои представительные органы в случае, если такими полномочиями представительные органы наделены в соответствии с уставом муниципального образования противоречит Европейской Хартии местного самоуправления, Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 г. N 154-ФЗ (ст. 12, ст. 13, ч. 3 ст. 15) и не обеспечивает реализацию конституционных принципов и положений о местном самоуправлении, не предусматривает гарантий учета мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление и допускает возможность субъекту РФ - Владимирской муниципальных образований действовать произвольно, без учета мнения населения и вопреки его волеизъявлению.

Представитель Законодательного Собрания Владимирской области Казанская А.В. с заявлением Малаховского С.П. не согласилась, полагая, что оспариваемая норма закона соответствует действующему законодательству, предусматривает возможность выбора адекватной формы учета мнения населения, в том числе и на основании собственных нормативно-правовых актов, уставов муниципальных образований.

Представитель Администрации Владимирской области Гусев С.И. с заявлением Малаховского С.П. не согласился, полагая, что обжалуемые нормы областного закона соответствуют требованиям федерального законодательства.

Во исполнение положений п. 11 ст. 5, ст. 13 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" приняты и действуют на территории области законы "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований" N 10-ОЗ от 26 апреля 1996 г., "О собраниях (сходах) граждан" N 21-ОЗ от 22 августа 1996 г., "О порядке и организации проведения опроса граждан на территории Владимирской области" N 64-ОЗ от 16 октября 2000 г., которые формируют достаточную правовую базу для выявления мнения населения в различных формах, что позволяет гражданам реализовать право на участие в осуществлении местного самоуправления.

Решением Владимирского областного суда от 10 сентября 2004 г. заявление Малаховского С.П. удовлетворено.

Суд признал противоречащим федеральному законодательству пункт 2 статьи 5 закона Владимирской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований от 26 апреля 1996 года N 10-ОЗ (в ред. Законов Владимирской области от 8 октября 1997 г. N 50-ОЗ, от 29 октября 1999 г. N 48-ОЗ, от 26 сентября 2001 г. N 74-ОЗ, от 29 ноября 2001 г. N 106-ОЗ, от 31 мая 2002 г. N 47-ОЗ, от 26 сентября 2002 г. N 96-ОЗ, от 31 декабря 2002 г. N 146-ОЗ, от 17 марта 2003 г. N 19-ОЗ) в части допустимости выражения мнения населения по вопросам образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменениях их границ и наименований путем опроса (плебисцита) или через свои представительные органы в случае, если такими полномочиями представительные органы наделены в соответствии с уставом муниципального образования.

В кассационных жалобах Законодательного Собрания и Администрации Владимирской области содержится просьба об отмене вынесенного по делу решения суда как основанного на ошибочности выводов о формах учета мнения населения муниципального образования и неправильном понимании норм федерального законодательства, в т.ч. Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части действующих положений, вступивших в силу со дня официального опубликования данного закона).

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит указанное решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно пункту 2 ст. 5 Закона Владимирской области от 26 апреля 1996 года N 10-ОЗ "О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований" население выражает свое мнение по вопросам образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований путем прямого волеизъявления (референдум, собрание (сход), опрос (плебисцит) или через свои представительные органы в случае, если такими полномочиями представительные органы наделены в соответствии с уставом муниципального образования.

Удовлетворяя заявленное требование и признавая противоречащим федеральному законодательству и недействующим оспоренное положение закона, суд сослался на то, что в силу ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяющей перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления, последним не предоставляется права принятия решений по вопросам реорганизации, упразднения муниципального образования и изменения его границ.

Согласно ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.

Аналогичные нормы содержатся и в статьях 12 и 13 Федерального закона N 154-ФЗ от 28 августа 1995 года, которые прямо предусматривают, что по указанным выше вопросам мнение высказывает не представительный орган, а само население муниципального образования.

С указанным суждением судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным не согласиться по следующим причинам.

Судом не принято во внимание, что в соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Частью 2 ст. 13 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федеральных законов от 22 апреля 1996 г. N 38-ФЗ, от 26 ноября 1996 г. N 141-ФЗ, от 17 марта 1997 г. N 55-ФЗ, от 4 августа 2000 г. N 107-ФЗ, от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ, от 7 июля 2003 г. N 123-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 169-ФЗ) предусмотрено, что изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территории, в которых осуществляется местное самоуправление.

Следует отметить, что оспариваемый областной закон в рамках, определенных действующим законодательством полномочий представительного органа власти, предусмотрел гарантии учета мнения населения и возможность выбора формы учета мнения населения, как путем опроса (плебисцита), так и через свои представительные органы.

Вместе с тем, последнее становится возможным, если эти органы наделены в соответствии с уставом муниципального образования такими полномочиями.

Вывод суда о том, что такое положение, а именно: опрос (плебисцит), предусмотренный в качестве гарантии учета мнения населения не может обеспечить учет мнения и интересов всего, без исключения, населения, проживающего в соответствующем муниципальном образовании и отразить его достоверное волеизъявление, нельзя признать состоятельным.

Указанный вывод суда противоречит положениям статей 11, 12, 13, 14, 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, вступивших в силу со дня официального опубликования настоящего закона ("Российская газета" N 202, 08.10.2003 г.).

В силу п.п. 3, 4, 5, 6 ст. 13 указанного нормативного акта форма учета мнения населения в случае преобразования муниципальных образований (объединение, разделение) возможна как путем голосования, так и на сходах граждан, а также и с учетом мнения, выраженного представительным органом муниципального района.

При таком положении у суда не имелось оснований для признания недействующими положений оспариваемого заявителем закона Владимирской области.

В связи с этим вынесенное по делу Владимирским областным судом решение не может быть признано законным, в связи с чем подлежит отмене.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ с учетом конкретных обстоятельств полагает возможным вынесение нового решения по делу об отказе в удовлетворении заявленного Малаховским С.П. требования.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Владимирского областного суда от 10 сентября 2004 г. - отменить.

В удовлетворении заявленного Малаховским С.П. требования отказать.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Соловьев В.Н.

Емышева В.Н.